Cải tạo chung cư cũ ở TP.HCM: Một cách tiếp cận “tháo ngòi” xung đột lợi ích

 13:38 | Thứ tư, 06/12/2017  0
LTS: UBND TP.HCM vừa giao Sở Kế hoạch và Đầu tư TP.HCM đề xuất phương án đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án thay thế 9 chung cư cũ nguy hiểm, hư hỏng nặng được xây dựng trước năm 1975 trên địa bàn quận 3. Đề xuất này đang thu hút sự quan tâm không chỉ của nhà đầu tư, chủ các căn hộ mà còn của các chuyên gia, bởi cải tạo chung cư cũ ở TP.HCM nói riêng và các đô thị khác ở Việt Nam lâu nay đều gặp phải xung đột lợi ích giữa các chủ thể, khó cân đối các mục tiêu phát triển đa chiều... Người Đô Thị giới thiệu bài viết của TS. Nguyễn Ngọc Hiếu (Đại học Việt Đức) về các giải pháp tháo gỡ xung đột lợi ích giữa các bên trong mô hình hợp tác phát triển.

Cải tạo chung cư cũ là một trong số bảy nội dung ưu tiên của TP.HCM giai đoạn 2015 - 2020 với mục tiêu cải tạo tới 50% trong số 474 chung cư cũ trong vòng 5 năm.

Các khu vực cải tạo hầu hết đều có tình trạng cơi nới và lấn chiếm không kiểm soát, quyền tài sản không rõ ràng và tập trung đối tượng thu nhập thấp có sinh kế gắn với chỗ ở nên thỏa thuận phức tạp. Nhu cầu tái định cư cao trong không gian chật hẹp làm việc cải tạo có ít lựa chọn. Chủ đầu tư chỉ quan tâm tới một số vị trí “đất vàng” ở quận trung tâm và đề xuất cải tạo lại mâu thuẫn với trần giới hạn về dân số và hệ số sử dụng đất. 

Các mâu thuẫn cần giải quyết nhìn chung khá đa dạng: Nhà nước vẫn muốn kết hợp các mục tiêu cải tạo nhưng không muốn chi tiền, chủ sở hữu tài sản kỳ vọng giá trị tăng thêm cao, và chủ đầu tư lo tính bất định trong thỏa thuận sẽ không giúp họ đảm bảo lợi nhuận làm cho vấn đề chậm và khó giải quyết. Tại các khu vực cụ thể, lựa chọn về phạm vi cải tạo, cách tính giá bồi thường cho chủ tài sản đối với các chủ sở hữu căn hộ ở mặt đất và các căn hộ có diện tích lấn chiếm, quy trình xây dựng đồng thuận, cưỡng chế, điều chỉnh quy hoạch phân khu để tránh tắc nghẽn, quá tải là những vấn đề có thể gặp ở nhiều dự án nhưng cần phải nghiên cứu để giải quyết riêng theo vị trí và mối quan hệ với hạ tầng, cấu trúc dân cư tại địa bàn...

Theo người viết, nên tiếp cận về lợi ích để thảo luận về giải pháp cho các vấn đề nêu trên.

Quan hệ lợi ích về chủ đầu tư và chủ tài sản

Nhìn tổng thể, việc kêu gọi chủ đầu tư cải tạo chung cư cũ là mô hình hợp tác đầu tư giữa chủ tài sản (người sở hữu căn hộ) và chủ đầu tư (nhà phát triển) có sự tham gia của Nhà nước. Chính quyền địa phương không chỉ bảo trợ cho các thỏa thuận mà còn quyết định việc thay đổi các chỉ tiêu quy hoạch, các chế độ áp dụng cho đối tượng liên quan. Chính quyền có thể trực tiếp làm chủ đầu tư hoặc hỗ trợ trực tiếp cho chủ đầu tư để thực hiện nghĩa vụ với các vị trí khó nâng cao hệ số sử dụng đất hoặc khó bán thương mại vì dự án nằm trong khu vực thu nhập thấp. Trường hợp này Nhà nước trở thành bên tài trợ và nắm quyết định về phân bổ lợi ích.

Chung cư Ấn Quang (Q.10, TP.HCM) xuống cấp trầm trọng, nằm trong diện cải tạo, sửa chữa. Ảnh: TTO

Tuy nhiên, mô hình hợp tác của Việt Nam không thực sự trao quyền phát triển cho bên có quyền sử dụng đất. Trên thực tế, chủ đầu tư dự án nắm quyền phát triển và chủ tài sản chỉ thỏa thuận trong diện tích căn hộ khi đền bù trở thành khách hàng.

Trong khi đó, giá trị căn hộ phụ thuộc nhiều vào việc xây dựng các giá trị bên ngoài lại do chủ đầu tư quyết định. Ví dụ việc mở lối ra ít hay nhiều với bên ngoài, đầu tư nhiều hay ít vào hệ thống cứu hỏa, hệ thống thoát nước, chống ngập, xây dựng các công trình tiện ích công cộng như thế nào, tổ chức kết nối với xe buýt và nhà ga metro ra sao... chủ căn hộ không thể “mặc cả” được. Chủ đầu tư còn có thể điều chỉnh thiết kế diện tích sàn thương mại, hệ số sử dụng đất của khu vực, diện tích các công trình phụ trợ khác để gia tăng lợi nhuận mà không phải chia cho chủ sở hữu căn hộ.

Hơn nữa, việc bán quyền khai thác các tài sản như kinh doanh tiện ích theo giá độc quyền (internet, ga, nước, vệ sinh, bãi đỗ xe), cho thuê diện tích thương mại và dịch vụ (nhà trẻ, khu thể thao), bán quyền kinh doanh tại không gian công cộng, không gian ngầm (kios dịch vụ, nhà hàng và câu lạc bộ thể thao trong công viên...) cũng xuất phát từ quyền phát triển. Chủ đầu tư có thể thu lợi từ bán quyền kinh doanh độc quyền trên “đất” của khách hàng cho chính khách hàng - tất nhiên với điều kiện chính quyền không phản đối.

Bối cảnh thể chế hiện tại cản trở chủ tài sản trở thành chủ đầu tư. Về lý thuyết, khi đã có quyền sử dụng đất, các chủ tài sản có thể “thuê” chủ đầu tư lập dự án và quản lý phát triển theo ý của họ. Tuy nhiên, cộng đồng thường ít có khả năng mặc cả điều chỉnh chỉ tiêu quy hoạch và cũng thiếu quan hệ để vượt qua được “rừng” quy định. Điều này dẫn tới ít chủ đầu tư nào muốn “làm thuê”; họ phải nắm quyền chia lợi ích và chủ sở hữu tài sản phải chấp nhận cách chia của họ. Nếu chủ đầu tư tính nhầm khả năng hấp thụ thị trường hay không “xin” được điều chỉnh như mong muốn, họ sẽ dừng lại, hoặc kéo dài vô thời hạn.

Với thực tế như trên, để chủ tài sản không kỳ vọng quá cao và chủ đầu tư cam kết giữ đúng chất lượng, cần minh bạch về thiết kế sản phẩm từ đầu. Các mâu thuẫn về lợi ích xung quanh bài toán định giá quyền phát triển có thể được giảm thiểu khi minh bạch về cam kết đối với các bên từ khâu lập dự án. Việc minh bạch chính sách điều chỉnh quy hoạch và thiết kế cũng làm giảm tính bất định của các phương án kinh doanh, giúp chủ tài sản bớt ảo tưởng về giá trị của mình và dễ hợp tác hơn.

Việc lựa chọn thiết kế phù hợp có tính quyết định đến sự thành công của dự án có thể giải quyết không chỉ từ việc chọn chủ đầu tư tốt mà còn chọn tư vấn và phương án tốt. Có thể tổ chức cuộc thi thiết kế để cả chính quyền và người dân có thêm thông tin lựa chọn các sản phẩm tối ưu. Thông qua đó, các bên hiểu quyền lợi và giới hạn của mình để hợp tác và cùng giám sát chất lượng công trình.

Giảm thiểu tắc nghẽn giao thông

Quản lý cải tạo hiện nay thiếu công cụ giảm thiểu tác động tiêu cực lên hệ thống hạ tầng giao thông. Việc phê duyệt thiết kế xây dựng và điều chỉnh quy hoạch phân khu/chi tiết thực chất là mở rộng quyền và “ban phát” lợi ích của doanh nghiệp.

Việc mở rộng quyền này có thể ảnh hưởng xấu đến quyền tiếp cận hệ thống hạ tầng có chất lượng của khu vực xung quanh. Hầu hết các dự án cải tạo lớn đều gia tăng mật độ đi lại bằng phương tiện cá nhân, trong khi đó, công cụ đánh giá tác động giao thông (Traffic Impact Assessment - TIA) vẫn chưa được áp dụng ở Việt Nam. Công cụ này cung cấp căn cứ đáng tin cậy cho việc dự báo nhu cầu đi lại phát sinh do dự án, đánh giá mức độ tác động lên hạ tầng giao thông khu vực, và đánh giá hiệu quả các giải pháp đề xuất. TP.HCM cần sớm thí điểm và nhân rộng đánh giá TIA cho các dự án cải tạo chung cư và đảm bảo kết quả đánh giá này trở thành căn cứ pháp lý khi quyết định phương án thiết kế và trong quá trình quản lý phát triển.

Bên cạnh TIA, việc cải tạo phải đi đôi với chiến lược phát triển tích hợp giao thông công cộng và đô thị. Giải pháp sau TIA ở các khu vực quá tải thường dẫn đến phải tăng cường sử dụng giao thông công cộng nhưng yêu cầu này phụ thuộc các chương trình đầu tư công về metro hoặc xe buýt, xe buýt nhanh (Bus Rapid Transit - BRT). Như vậy, hoặc chủ đầu tư đóng góp đẩy nhanh kết nối hạ tầng này, hoặc họ phải chờ cho đến khi các dự án triển khai.

Các khu vực gần nhà ga metro sẽ cải tạo theo mô hình TOD (Transport Oriented Development - TOD) tức là cải tạo song hành với đầu tư năng lực vận tải khối lượng lớn. TOD sẽ chi phối quá trình cải tạo chung cư nói riêng và cải tạo chỉnh trang đô thị nói chung và sẽ phải tích hợp quản lý phát triển giao thông và đô thị nhằm mục tiêu phát triển bền vững.

Giải quyết một số xung đột khác

Thách thức về các mục tiêu xã hội cho người thu nhập thấp cùng với thiết kế chỉnh trang đô thị cần được giải quyết hài hòa. Việc chỉnh trang và cải tạo chung cư cũ tại các vị trí “đất vàng” khó có thể dung hòa mục tiêu tái định cư tại chỗ. Muốn bán tài sản phải thu hút người có thu nhập cao, trong khi một bộ phận người nghèo khó có thể mưu sinh trên chung cư và họ cũng khó hòa nhập với phong cách sống chi phí cao ở các công trình hiện đại.

Điều này dẫn tới tỉ lệ tái định cư tại chỗ thấp, và vì thế không cần “neo” tỉ lệ tái định cư tại chỗ quá cao (gần 100%) và nên đền bù bằng tiền để người thu nhập thấp chủ động và giảm tải dân số trong khu vực trung tâm. Các giải pháp thiết kế (các tòa độc lập cho người tái định cư) cùng các chính sách tái định cư linh hoạt bằng tiền hoặc bằng tài sản ở nơi khác phù hợp hơn với các nhóm thu nhập sẽ có thể giải quyết nhu cầu tái định cư đa dạng. Tuy nhiên, giải pháp nào cũng không thể thỏa mãn tất cả nhu cầu và cơ chế tạo đồng thuận là cần thiết, đặc biệt khi các dự án hợp tác không thể hoặc rất hạn chế việc áp đặt.

Chung cư 59 Phạm Ngọc Thạch nằm trong danh sách chung cư cũ ở TP.HCM đưa ra đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án thay thế. Ảnh: GP

Cơ chế tạo đồng thuận cần được hoàn thiện cùng với năng lực thực hiện việc tổ chức đàm phán. Về cơ bản chủ đầu tư là bên tổ chức các buổi đàm phán, tuy nhiên do lợi ích xung đột với chủ tài sản, việc tổ chức thảo luận với cộng đồng cần thông qua một bên trung gian chuyên nghiệp để việc thảo luận khách quan hơn. Chúng ta cũng có cơ chế và kinh nghiệm nhất định về lĩnh vực này. Cơ chế thỏa thuận có thể tham khảo các quy định hòa giải cơ sở hoặc tổ chức đền bù giải phóng mặt bằng với vai trò của chính quyền địa phương và các tổ chức chính trị xã hội. Đồng thời, cũng có thể tham khảo và tổng kết các kinh nghiệm từ các dự án phát triển cộng đồng cũng như kinh nghiệm các chủ đầu tư thỏa thuận với dân cư khi mua lại chung cư thành công trước đây. 

Tuy nhiên, có thể nói việc tổ chức đàm phán để xây dựng đồng thuận ở quy mô cộng đồng theo tiếp cận hợp tác là lĩnh vực mới, cần phải hoàn thiện cả về khuôn khổ pháp lý (hướng dẫn thực hiện, quy trình mẫu) và xây dựng năng lực cho các bên tham gia, đặc biệt là nhóm tổ chức các cuộc đàm phán một cách chuyên nghiệp. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc chọn đúng người quản lý quá trình đàm phán là quan trọng. Từ việc mời các bên liên quan cho tới cung cấp thông tin, hỗ trợ thảo luận, và ra quyết định cần có người quản lý quy trình và hỗ trợ thảo luận chuyên nghiệp.

Các vấn đề tranh cãi sẽ được đánh giá độc lập về chuyên môn của bên thứ ba hoặc trọng tài để đảm bảo tính trung lập trong đánh giá hoặc giám định. Trong quá trình này, chính quyền có thể đóng vai trò quan trọng, có thể làm trọng tài, cung cấp thông tin, hỗ trợ về pháp lý và hành chính, hoặc thẩm định để hỗ trợ cho các cuộc đàm phán thành công. Chú ý là những dự án khẩn cấp, chính quyền phải trở thành chủ đầu tư nên sẽ đóng vai trò của bên tổ chức thỏa thuận. Tuy nhiên, chính quyền vẫn có thể thuê người quản lý quá trình thỏa thuận để cộng đồng thương thảo các vấn đề cụ thể để đảm bảo khách quan.

Nhìn chung, thành công của việc xây dựng đồng thuận là sự kết hợp của tổ chức chuyên nghiệp, không thiên vị để xây dựng lòng tin, phát huy nguồn vốn xã hội, minh bạch về cơ chế, phương pháp tính toán và đánh giá có căn cứ, và phân bổ lợi ích công bằng, hài hòa. 

Các giải pháp tài trợ từ khu vực công ưu tiên áp dụng trong tình huống khẩn cấp. Nếu phải xử lý các dự án cấp bách hoặc chung cư sắp sập đổ chính quyền có thể áp dụng cơ chế tài chính chi trước - thu sau cho các chủ tài sản (hỗ trợ trực tiếp và thu lại sau của các chủ tài sản sau khi đóng góp hoặc phát mại) hoặc cơ chế hỗ trợ tài chính/đất đai cho doanh nghiệp để họ thực hiện dự án ở các khu vực khác. Hình thức đối ứng bằng quyền sử dụng đất này tương tự cơ chế của các dự án BT giao quyền sử dụng đất không thu tiền. Việc hỗ trợ chéo từ dự án khác có ưu điểm tránh phải xây thêm sàn thương mại ở khu vực đã quá tải, tạo quỹ nhà mới ở ngoại vi giúp giảm mật độ dân số ở trung tâm.

Tuy nhiên, giống như mô hình BT hiện nay, việc không đấu giá quyền sử dụng đất, chỉ định chủ đầu tư, và bù lỗ kinh doanh rất dễ tạo cơ hội cho tham nhũng. Chất lượng các công trình tái định cư từ trước tới nay là minh chứng rõ ràng về hạn chế của cơ chế này. 

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu

Danh sách 9 chung cư cũ đưa ra đấu giá

Theo thông tin từ Sở Xây dựng TP.HCM, 9 chung cư cũ xây dựng trước năm 1975 tại quận 3 mà TP.HCM sẽ đưa ra đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư là: chung cư 473 - 475 Điện Biên Phủ, chung cư 450 Nguyễn Thị Minh Khai, chung cư 59 Phạm Ngọc Thạch, chung cư 67 Phạm Ngọc Thạch, chung cư 60 - 62 Cách Mạng Tháng Tám, chung cư 23 Lê Quý Đôn, chung cư 99 Nguyễn Đình Chiểu, chung cư 42 Võ Văn Tần, chung cư 2 Nguyễn Gia Thiều.

Tại quận 3 còn có 25 chung cư cũ khác được xây dựng từ năm 1975 cũng đã xuống cấp nhưng chỉ có 7 chung cư được các chủ đầu tư quan tâm: Tập đoàn Novaland muốn cải tạo từ lô A đến lô K chung cư Nguyễn Thiện Thuật; Công ty TNHH giao nhận vận tải Sao Bạch Minh muốn đầu tư chung cư 73 Cao Thắng; Công ty cổ phần thương mại đầu tư Hồng Hà muốn làm chủ đầu tư chung cư 57 Phạm Ngọc Thạch; Công ty cổ phần Kinh doanh Địa ốc III xin cải tạo 3 chung cư: 134A Lý Chính Thắng, 72/8 Trần Quốc Toản và 14/2A Kỳ Đồng; Công ty cổ phần Sài Gòn Kim Hảo muốn cải tạo chung cư 11 Võ Văn Tần.

Hà Ngọc

bài viết liên quan
để lại bình luận của bạn
có thể bạn quan tâm
*Chỉ được phép sử dụng thông tin từ website này khi có chấp thuận bằng văn bản của Người Đô Thị.