Cải cách bộ máy: giảm biên chế là... phần ngọn

Làm sao thu hẹp khoảng cách giữa quyết tâm chính trị với hành động thực tiễn, để quá trình cải cách bộ máy gắn liền với cải cách thể chế, đáp ứng yêu cầu phát triển, Người Đô Thị trao đổi với ông Nguyễn Quang Đồng - chuyên gia chính sách công, Viện Chính sách và phát triển truyền thông (IPS).

Ông Nguyễn Quang Đồng

Theo ông, vì sao những nỗ lực cải cách bộ máy nhà nước đều hầu như thất bại, càng “cải” thì bộ máy và biên chế càng phình ra?

Bộ máy - biên chế là sản phẩm của tiến trình chính trị - chính sách phức tạp, không thể đơn giản hóa vào một vài nguyên nhân. Tuy vậy, tôi cho rằng mấu chốt nằm ở hai vấn đề chính. 

Thứ nhất, trong giai đoạn trước đây, quyết tâm và cam kết chính trị của Đảng và Nhà nước (trong đó chủ chốt là Quốc hội, Chính phủ) để thực thi cải cách là không cao. Tiếng nói và áp lực từ dưới lên lại không đủ mạnh (tiếng nói của người dân, doanh nghiệp). Điều đó khiến động lực lẫn áp lực cải cách bộ máy yếu - những cam kết cơ bản chỉ dừng lại ở lời nói chứ không biến thành hành động thực tiễn. 

Thứ hai, cải cách cần được dẫn dắt bởi một triết lý thống nhất, trên nền tảng tư duy khoa học (gồm cả khoa học chính trị, khoa học về hành chính công, chính sách công). Thiếu nền tảng lý luận, thiếu hiểu biết khoa học khiến các giải pháp đưa ra chắp vá, nhiều giải pháp là sai, khiến hiệu quả thực tế thấp.

Ví dụ, tiến trình cải cách nhầm lẫn nhiều vấn đề căn bản, như “biên chế” chẳng hạn. Biên chế là phần ngọn, là hệ quả của bộ máy, thì lại được coi là đối tượng để cải cách. Hay chuyện sáp nhập một cách cơ học: sáp nhập cơ quan này với cơ quan khác trong khi không thay đổi chức năng hay mô hình tổ chức, hoạt động. Kiểu “cải cách” cơ học như thế chỉ giảm được vài lãnh đạo chứ không tăng được hiệu quả. 

Vì không được dẫn dắt bởi một triết lý, nên hệ quả là cách làm theo kiểu tự phát - “nóng đâu, thổi đấy”; cải cách manh mún - “sai đâu sửa đấy, sửa đâu sai đấy, sai đấy, sửa đâu...”.

Vậy theo ông, cần xác lập mục tiêu và phương pháp tiếp cận cải cách như thế nào?

Tôi quan sát thấy biên chế đang là từ khóa “nóng” được bàn đến khắp nơi, từ trong văn kiện, các báo cáo, kế hoạch, lẫn các thảo luận trên diễn đàn báo chí. Tuy nhiên, tôi cho rằng cần cẩn trọng, không để “biên chế” và “thành tích cắt giảm biên chế” làm “nhiễu” những vấn đề cốt lõi nhất của cải cách. 

Cần nhận thức đúng rằng “biên chế” - tức vị trí công việc - chỉ là hệ quả của tổ chức bộ máy. Biên chế giảm hay tăng phụ thuộc chức năng và tổ chức bộ máy, tổ chức công việc. Gốc rễ của vấn đề, do đó, là chức năng của Nhà nước nói chung, chức năng cụ thể của từng tổ chức nhà nước nói riêng. Xác định đúng chức năng và tổ chức bộ máy hợp lý tự khắc sẽ có vị trí con người - có số lượng biên chế hợp lý. Phải xác định lại: Nhà nước làm gì, thị trường làm gì, các tổ chức xã hội làm gì. Xác định đúng chức năng, từ đó mới đi vào bộ máy.

Hiện nay nhiều việc Nhà nước đang làm là giẫm chân, thậm chí ngáng chân khu vực thị trường, các tổ chức xã hội. Hãy xác lập nguyên tắc: cái gì thị trường làm tốt, hiệu quả thì để thị trường làm, Nhà nước chỉ can thiệp khi thị trường thất bại. Các tổ chức xã hội cũng đã phát triển và trưởng thành nhiều mặt, các tổ chức xã hội đã làm tốt cái gì thì Nhà nước không làm nữa. 

Bản thân bộ máy nhà nước bao gồm các khu vực khác nhau, nói như ông, thì cần phải xác định chức năng của từng khu vực để có cách tiếp cận và giải pháp cải cách phù hợp thay vì “đổ đồng” chỉ tiêu “cắt” biên chế như thời gian qua?

Đúng là như vậy. Hệ thống bộ máy nhà nước hiện nay đang được tổ chức với ba khu vực chính: khu vực hành chính, khu vực sự nghiệp công, khu vực đoàn thể. Ba khu vực này có chức năng riêng, vai trò riêng, với các đặc điểm đặc thù riêng. Cần xác định chức năng cụ thể của từng khu vực để thiết kế từng chiến lược cụ thể. Khi đi sâu vào từng khu vực rồi, mới có thể đặt mục tiêu là khu vực nào cắt bao nhiêu biên chế, chứ không áp dụng một chỉ tiêu chung như hiện nay. Cần lưu ý rằng, có những chỗ cần tăng chứ không phải là cắt. Giao dịch hành chính giữa Nhà nước với người dân, doanh nghiệp tăng lên theo quy mô dân số, theo mức độ phức tạp của nền kinh tế, vì vậy sẽ có nơi cần tăng (dĩ nhiên là tăng đi kèm với chuyên nghiệp, hiện đại hóa) chứ không phải là giảm đều ở mọi cơ quan. 

Một ví dụ về cách tiếp cận cụ thể với ba khu vực nhà nước nói trên?

Bắt đầu với khu vực dễ nhất trước: khu vực dịch vụ công. Giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học là ba nhóm dịch vụ lớn nhất trong khu vực này. Hiện nay kinh tế tư nhân đã đảm đương được một phần khá lớn các dịch vụ đó. Hãy sử dụng ngân sách một cách thông minh, áp dụng cơ chế thị trường: để tư nhân tham gia cạnh tranh các gói thầu “dịch vụ công ích” do Nhà nước làm “chủ đầu tư”. Như vậy, mục tiêu công bằng xã hội vẫn đạt được, mà chất lượng, hiệu quả kinh tế sẽ nâng cao. Tiến trình này sẽ sàng lọc, khiến các đơn vị dịch vụ công thay đổi: đơn vị nào không cạnh tranh được, hãy quyết liệt giải thể, chấp nhận đau một lần chứ không làm từng bước nửa vời - “tự chủ”, “tự chủ từng bước” như hiện nay. 

Với các tổ chức đoàn thể, ngoại trừ cơ quan Đảng và sáu tổ chức chính trị - xã hội cần duy trì ngân sách bao cấp, cần “cắt sữa” ngân sách toàn bộ các tổ chức còn lại. Hãy trả Hội Chữ thập đỏ, Hội Nhà văn, Hội Khuyến học... về đời sống dân sự, để nó cạnh tranh với các tổ chức xã hội khác và tự huy động nguồn lực từ xã hội. 

Với khu vực hành chính - khu vực “lõi” của Nhà nước, đây là bài toán khó nhất và không có lời giải chung. Cải cách cơ quan lập pháp khác với cơ quan hành pháp và cũng khác luôn với cơ quan tư pháp. 

Cái gì thị trường làm tốt, hiệu quả thì để thị trường làm, Nhà nước chỉ can thiệp khi thị trường thất bại. Các tổ chức xã hội cũng đã phát triển và trưởng thành nhiều mặt, các tổ chức xã hội đã làm tốt cái gì thì Nhà nước không làm nữa.

Trong phạm vi hạn hẹp của phỏng vấn này, tôi muốn nhấn mạnh đến hai cải cách cấp thiết.

Thứ nhất là cải cách tư pháp. Để hệ thống tòa án và thiết chế tư pháp phục vụ được nền kinh tế, nên cân nhắc các gợi ý sau: bỏ mô hình tòa đồng cấp với cấp hành chính như hiện nay; trao quyền hơn nữa cho các thiết chế tư pháp ngoài tòa (ví dụ thiết chế trọng tài); cải cách chức năng tòa hành chính (được xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật).

Thứ hai là cải cách bộ máy hành chính, trước hết là từ chức năng và mô hình của các bộ. Bộ cần tách bạch hai chức năng: chức năng phát triển kinh tế ngành và chức năng điều tiết thị trường. Trong đó vấn đề hoàn chỉnh các thiết chế điều tiết thị trường là quan trọng và cấp bách nhất. Tôi cho rằng cải cách “giấy phép con” hiện nay là điểm bắt đầu rất tốt, vì gốc rễ của “giấy phép” là chức năng - thẩm quyền can thiệp của Nhà nước, là phân vai Nhà nước - thị trường. Nên tận dụng cơ hội này để mở rộng cải cách các bộ.

Nhiều người đang nhìn vào lợi ích cắt giảm ngân sách của việc cải cách bộ máy, tinh giản biên chế, nhưng động năng của cải cách không chỉ ở vấn đề ngân sách. Có lẽ cần khuếch đại hơn nữa động năng cải cách để triệt tiêu lực cản từ chính bộ máy?

Cái được lớn nhất của cải cách không đơn thuần là tiết kiệm biên chế và chi thường xuyên cho con người. Cái được lớn hơn là chất lượng quản trị và điều hành quốc gia, chất lượng hoạch định và thực thi chính sách - những yếu tố chỉ có thể có được khi có triết lý quản trị quốc gia tốt và tổ chức bộ máy tốt, đi cùng là nhân sự tốt. 

Trong kinh tế học có một nguyên lý: niềm tin tăng thì chi phí giao dịch giảm. Đơn giản, nếu người dân, doanh nghiệp tin vào Nhà nước, tin vào hệ thống pháp luật thì Nhà nước không tốn kém chi phí giám sát, chi phí cưỡng ép thực thi. Những cái được đó, dù khó lượng hóa như “biên chế” nhưng thực sự mới là “cái được lớn nhất”.

Quan sát những chuyển động trong thời gian gần đây, từ hành động quyết liệt để chống tham nhũng, tư duy lại vai trò doanh nghiệp nhà nước, tuyên chiến với giấy phép con..., tôi cho rằng, những điều kiện “cần” để khởi động cải cách đã bắt đầu được gầy dựng. Đặc biệt, người dân đang chờ đợi những bước tiếp theo của công cuộc chống tham nhũng, là... cải cách thể chế. Cá nhân tôi rất tâm đắc với triết lý “không gì có thể bắt đầu nếu không có con người; và không có gì bền vững nếu thiếu thể chế”. Những hành động chống tham nhũng quyết liệt và cụ thể gần đây đã tạo “dọn” những con người cụ thể, vốn là rào cản cải cách, ra khỏi bộ máy; mở đường cho những nhân tố - con người mới có thể cải cách.

Và cải cách bộ máy là bước tiếp theo - để xây dựng được những thể chế mạnh. Điều kiện cần là con người, đi kèm với điều kiện đủ là thể chế, nếu làm được sẽ là công thức của thành công. 

Thuận Truyền thực hiện