Phân vùng kinh tế - xã hội và bài toán đánh thức tiềm lực phát triển của địa phương

 13:48 | Thứ hai, 02/08/2021  0
Việt Nam tiếp cận theo hướng quy hoạch vùng từ trên xuống, còn phần nào gắn với cách nhìn cấp trên định đoạt, và tư duy có phần biệt lập về vùng. Điều đó thể hiện mong muốn và ý chí của các nhà quy hoạch nhiều hơn là thực tiễn phát triển và có tính chất “tự mở đường” của các nhân tố kinh tế và một quá trình tự phát hình thành vùng kinh tế…

TP.HCM đang trở thành một vùng đô thị lớn phát triển, có vị thế quan trọng trong khu vực Đông Nam Á, hướng tới quốc tế. Ảnh: Giang Sơn Đông


So với cách quan niệm vùng kinh tế của một số quốc gia đã phát triển thì quan niệm về vùng kinh tế của Việt Nam có khuynh hướng thiên về lượng, kế hoạch hoá, và mục đích quản lý. Ba quy chiếu thường được coi là quan trọng nhất và được nhấn mạnh là: quy mô không gian địa lý; quy mô dân số (liên quan đến “phân công lao động xã hội”), và “phục vụ việc hoạch định các chiến lược, các kế hoạch phát triển theo lãnh thổ cũng như để quản lý các quá trình phát triển kinh tế – xã hội” [Viện chiến lược phát triển, 2004].

Như vậy, Việt Nam tiếp cận theo hướng quy hoạch vùng từ trên xuống, còn phần nào gắn với cách nhìn cấp trên định đoạt, và tư duy có phần biệt lập về vùng. Điều đó thể hiện mong muốn và ý chí của các nhà quy hoạch nhiều hơn là thực tiễn phát triển và có tính chất “tự mở đường” của các nhân tố kinh tế và một quá trình tự phát hình thành vùng kinh tế bởi rất nhiều điều kiện về môi trường, vị trí địa lý, các mối quan hệ và các lợi ích kinh tế, chính trị, xã hội trong và ngoài vùng, trong và ngoài biên giới và lãnh thổ quốc gia, trong và ngoài ranh giới khu vực nhiều quốc gia, và các tương quan kinh tế, chính trị quốc tế.

Trong bối cảnh đó nếu các nhà hoạch định chiến lược phát triển vùng kinh tế không đưa ra được định nghĩa rõ ràng thế nào là “phân công lao động xã hội theo lãnh thổ” thì người ta rất dễ có cảm tưởng là nền kinh tế Việt Nam nói chung và chiến lược phát triển vùng kinh tế của chúng ta là là biệt lập với khu vực và thế giới.

Phân vùng ở Việt Nam qua từng thời kỳ

Nhóm tác giả Nguyễn Xuân Thu, Nguyễn Văn Phú [2006] cho rằng: “Phân vùng là việc phân chia lãnh thổ đất nước ra những đơn vị đồng cấp, phục vụ cho một mục đích nhất định, trong một khoảng thời gian nhất định”. “Nếu ta hiểu vùng là một thực thể khách quan thì phân vùng là sản phẩm của tư duy khoa học dựa trên một số chỉ tiêu và phương pháp mà người nghiên cứu, người quản lý lựa chọn để phân định vùng”.

“Phân vùng là một loại hệ thống hoá theo lãnh thổ, nó cùng với phân vị, phân loại, phân nhóm, phân kiểu giúp người nghiên cứu khái quát được một số nét về một không gian nào đó, từ đó có những dự báo cho không gian đó”. “Có hai cách phân vùng để xác định các vùng cho phát triển kinh tế – xã hội và tổ chức lãnh thổ: Cách thứ nhất: phân ngang theo lưu vực sông, hay theo ranh giới các tỉnh. Cách phân vùng này gần phù hợp với cách phân vùng tổng hợp kinh tế – xã hội của nước ta hiện nay; Cách thứ hai: phân theo các dải địa hình giống nhau như đồng bằng, trung du và cao nguyên, núi cao và biên giới”.

Một nghiên cứu khác của Việt Nam nêu quan điểm về phân vùng kinh tế - xã hội như sau: “Ranh giới của một vùng kinh tế là ranh giới mang tính kinh tế – xã hội – chính trị. Vì thế nó phải được vạch theo ranh giới hành chính của lãnh thổ, tức là theo biên giới của các tỉnh. Một vùng kinh tế phải bao gồm các tỉnh có quan hệ láng giềng với nhau để tạo ra một đơn vị lãnh thổ thống nhất. Một vùng kinh tế phải thể hiện sự liên kết giữa các tỉnh láng giềng với nhau để tạo ra một tổng thể lãnh thổ phát triển kinh tế toàn diện với sự góp mặt của các ngành kinh tế chính yếu: Lâm nghiệp – Nông nghiệp – Công nghiệp – Dịch vụ. Và vì vậy vùng cần có sự kết hợp cả miền rừng núi, miền đồng bằng, miền duyên hải với các đô thị và hải cảng, miền biển để có thể giao lưu với nước ngoài, sân bay để sử dụng đường hàng không” [Nguyễn Đức Tuấn, 2004].

Thành phố Thủ Đức thuộc TP.HCM trở thành mô hình "thành phố trong thành phố" đầu tiên của Việt Nam. Ảnh: Zing


Từ năm 1976 đến nay, tuỳ theo đặc điểm của từng thời kỳ, Việt Nam đã đưa ra các hệ thống vùng kinh tế khác nhau, chẳng hạn như hệ thống 7 vùng nông lâm nghiệp, sau đó là hệ thống 8 vùng giai đoạn 1976-1980; hệ thống 4 vùng lớn và 7 tiểu vùng thời kỳ 1981-1985; hệ thống 7 vùng và 3 vùng kinh tế trọng điểm từ năm 1986; và giai đoạn hiện nay là hệ thống 6 vùng kinh tế - xã hội và 3 (tiểu) vùng kinh tế trọng điểm.

Theo đề xuất hiện nay của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, phương án được coi là ưu việt hơn sẽ phân cả nước thành 7 vùng kinh tế xã hội như sau:

- Vùng Miền núi phía Bắc (10 tỉnh): Hà Giang, Cao Bằng, Bắc Kạn, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Lào Cai, Yên Bái, Điện Biên, Lai Châu, Sơn La;

- Vùng Đồng bằng và Trung du Bắc bộ (15 tỉnh/thành): Hà Nội, Hải Phòng, Hải Dương, Hưng Yên, Hòa Bình, Phú Thọ, Thái Nguyên, Bắc Giang, Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Thái Bình, Nam Định, Hà Nam, Ninh Bình và Quảng Ninh;

- Vùng Bắc Trung Bộ (6 tỉnh): Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên – Huế;

- Vùng Nam Trung bộ (8 tỉnh/thành): Đà Nẵng, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Ninh Thuận và Bình Thuận;

- Vùng Tây Nguyên (5 tỉnh): Kon Tum, Gia Lai, Đắk Lắk, Đắk Nông và Lâm Đồng;

- Vùng Đông Nam bộ (6 tỉnh/thành): Bình Phước, Tây Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu, Thành phố Hồ Chí Minh;

- Vùng Đồng bằng sông Cửu Long (13 tỉnh/thành): Thành phố Cần Thơ, Long An, Tiền Giang, Bến Tre, Trà Vinh, Vĩnh Long, An Giang, Đồng Tháp, Kiên Giang, Hậu Giang, Sóc Trăng, Bạc Liêu và Cà Mau.

(Lưu ý rằng không nên coi 3 vùng kinh tế trọng điểm Bắc, Trung, Nam là các phân vùng lãnh thổ quốc gia – national subdivision. Ta chỉ nên xem chúng như các tiểu vùng nằm trong hoặc nằm đan xen giữa các vùng kinh tế - xã hội mà thôi.)

Thêm một số kiểu phân vùng lãnh thổ

Phân vùng khí hậu: Tuy lãnh thổ Việt Nam nằm trọn trong vùng nhiệt đới. Miền Bắc và Bắc Trung bộ là khí hậu cận nhiệt đới ẩm, có hai mùa Hạ và Đông. Miền Trung và Duyên hải Nam Trung bộ là khí hậu nhiệt đới gió mùa. Miền cực Nam Trung bộ và Nam bộ mang đặc điểm nhiệt đới xa-van. Đồng thời, do nằm ở rìa phía Đông Nam của châu Á lục địa giáp với Biển Đông, nên chịu ảnh hưởng trực tiếp của kiểu khí hậu gió mùa mậu dịch, Miền Nam có hai mùa mưa và khô.

Phân vùng khí hậu Việt Nam chia làm 4 miền: Miền khí hậu phía Bắc, Miền khí hậu phía Nam, Miền khí hậu Trường Sơn, và Miền khí hậu Biển Đông.

Phân vùng văn hóa Việt Nam.


Phân vùng văn hóa: Vùng văn hóa để chỉ một không gian có những tương đồng về hoàn cảnh tự nhiên, lịch sử, tộc người, phong tục sinh sống... Ở đó từ lâu đã có những mối quan hệ về nguồn gốc và lịch sử, có những tương đồng về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, giữa các cộng đồng cùng địa vực đã diễn ra những mối giao lưu, ảnh hưởng văn hóa qua lại, nên trong vùng đã hình thành những đặc trưng, thể hiện trong sinh hoạt văn hóa vật chất và văn hóa tinh thần của cư dân, có thể phân biệt với vùng văn hóa khác.

Văn hóa Việt Nam có thể chia thành 7 vùng, gồm: Tây Bắc, Việt Bắc, Châu thổ Bắc bộ, Bắc Trung bộ, Nam Trung bộ, Tây Nguyên, Nam bộ.

Phân vùng địa lý: Theo Lê Bá Thảo [1998], “Vùng là một bộ phận lãnh thổ quốc gia có một sắc thái đặc thù nhất định, hoạt động như một hệ thống do những mối quan hệ tương đối chặt chẽ giữa các thành phần cấu tạo nên nó cũng như mối quan hệ có chọn lọc với không gian các cấp bên ngoài”, “Vùng sinh thái được hiểu là một vùng lãnh thổ cụ thể có chung nguồn gốc phát sinh và phát triển, đặc trưng bởi sự đồng nhất tương đối về điều kiện tự nhiên”.

Trong cuốn Việt Nam lãnh thổ và các vùng địa lý [Lê Bá Thảo, 1998], ông nhận diện các vùng địa lý sau: Đồng bằng sông Hồng, Đông Bắc, Tây Bắc, Bắc Trung bộ, Trung Trung bộ, Nam Trung bộ, Tây Nguyên, Đông Nam bộ, Đồng bằng sông Cửu Long, Biển Đông và các hải đảo.

Phân vùng quốc phòng: Có thể coi phân vùng quốc phòng là “cha đẻ” của cách phân vùng kinh tế - xã hội sử dụng sau này. Nó có cái lý rất dễ hiểu về việc xác định quy mô sao cho nguồn lực của một quân khu có thể triển khai đủ nhanh và đồng bộ để bảo đảm quốc phòng an ninh trên một vùng lãnh thổ. Điều này là khá tương đồng với triển khai các nguồn lực kinh tế - xã hội.

Ở Việt Nam, việc thành lập các quân khu được tiến hành từ thời Chiến tranh Đông Dương. Sau năm 1954, Quân đội nhân dân Việt Nam vẫn dùng tên gọi "quân khu" để chỉ các tổ chức bộ đội địa phương của mình cả ở miền Bắc lẫn miền Nam. Sau năm 1975, Quân đội nhân dân Việt Nam có 9 quân khu và 2 đặc khu. Nay biên chế lại thành 7 quân khu và Bộ tư lệnh thủ đô.

Các Quân chủng Hải quân và Phòng không - Không quân cũng có cách tổ chức phòng thủ địa bàn tương tự lục quân.

So sánh các kiểu phân vùng

Bảng sau thể hiện chồng lớp các kiểu phân vùng kể trên:

Như vậy, tuy khác nhau về chi tiết, song các kiểu phân vùng đều thống nhất về “bố cục ba miền” Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ. Đây có thể coi là yếu tố chung nhất trong cái nhìn của tất cả các ngành/ lĩnh vực.

Cái nhìn về khí hậu và văn hóa không phân chia Đông Nam bộ và Tây Nam bộ, trong khi các lĩnh vực khác thì có xu hướng chia đôi khu vực này.

Cái nhìn về Quân sự không phân chia Tây Nguyên và Duyên hải Nam Trung bộ, trong khi các lĩnh vực khác thì có xu hướng chia đôi khu vực này.

Nếu so sánh quốc tế, không phải quốc gia nào cũng quản lý lãnh thổ thông qua phân vùng kinh tế - xã hội. Với các quốc gia liên bang như Mỹ, Úc, Anh, Đức… thì việc phân chia thành các tiểu bang và vùng lãnh thổ là yếu tố định trước bởi các lý do lịch sử, chính trị. Đó là những vùng có chính quyền và thậm chí là tự trị. Việc phân vùng kinh tế xã hội đôi khi xuất hiện trong các nghiên cứu khoa học, song không mang ý nghĩa pháp lý.

Với nhiều quốc gia “tư bản” khác, chính quyền trung ương không có nhu cầu chỉ đạo từ trên xuống bằng quy hoạch vùng phủ khắp toàn quốc, do đó cũng không xuất hiện nhu cầu phân chia quốc gia thành các vùng kinh tế - xã hội. Đôi khi ta thấy xuất hiện các vùng đô thị lớn như Greater London, Greater Paris, Greater Melbourne, Greater Seoul… thì không nên coi đó là các phân vùng quốc gia (national subdivision), bởi đó chỉ là kiểu vùng đặc biệt, được đặt ra để hoạch định cho khu vực phát triển cấp tiến.

Xin ví dụ trường hợp một số nước có quy mô lãnh thổ tương đồng Việt Nam, mà phần nào có đưa ra khái niệm phân vùng.

New Zealand được chia thành 16 vùng, thực chất là 16 tỉnh.


New Zealand có quy mô lãnh thổ tương đồng Việt Nam. Cả nước được chia thành 16 vùng, thực chất là 16 tỉnh tuy họ không còn sử dụng thuật ngữ này (province). Mỗi vùng đều có Hội đồng vùng do dân cử.

Cách phân vùng khá trùng khớp với các lưu vực sông, tức là các vùng địa lý. Do đặc điểm thể chế, New Zealand chưa bao giờ áp dụng khái niệm vùng kinh tế - xã hội. Vai trò của các chính quyền vùng (trừ vùng Auckland) không phải là phát triển kinh tế mà chủ yếu là bảo vệ môi trường, cảnh quan, quản lý lưu vực. Vai trò phát triển kinh tế được giao cho chính quyền cấp thành phố (city) hay huyện (district).

Nhật Bản có 47 tỉnh, được nhóm thành 9 vùng.


Nhật Bản có 47 tỉnh, được nhóm thành 9 vùng là: Hokkaido, Tohoku, Chubu, Kanto, Kansai, Chugoku, Shikoku, Kyushu, và Okinawa.

Đây không phải là các đơn vị hành chính chính thức, mà chỉ được sử dụng một cách truyền thống trong một số ngữ cảnh. Ví dụ bản đồ và sách giáo khoa địa lý, dự báo thời tiết, hay tên doanh nghiệp. Trong khi Nhật Bản có 8 khu vực pháp lý Tòa án tối cao nhưng lại không tương ứng với các vùng kể trên.

16 đơn vị hành chính cấp tỉnh của Hàn Quốc.


Hàn Quốc cũng không phân chia quốc gia theo vùng lãnh thổ mà phân chia trực tiếp xuống 16 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm: Seoul (thủ đô, thành phố đặc biệt); 6 thành phố lớn là Busan, Daegu, Incheon, Gwangju, Daejeon, Ulsan; 8 tỉnh là Gyeonggi-do, Gangwon-do, Chungcheongbuk-do, Chungcheongnam-do, Jeollabuk-do, Jeollanam-do, Gyeongsangbuk-do, Gyeongsangnam-do, Jeju-do; và thành phố tự trị Sejong.

8 vùng kinh tế Trung Quốc.


Quốc gia mà Việt Nam có thể tham khảo nhất về phân vùng kinh tế - xã hội là Trung Quốc. Nhằm chỉ đạo chính sách phát triển kinh tế và đầu tư hạ tầng quốc gia đối với các khu vực lãnh thổ có tiềm năng khác nhau, đồng thời thúc đẩy liên kết vùng giữa các chính quyền địa phương, Trung Quốc xác định 8 vùng kinh tế gồm: Vùng Đông Bắc, Vùng Bắc Kinh mở rộng, Vùng Thượng Hải mở rộng, Vùng Trung tâm, Vùng Quảng Đông mở rộng, Vùng Tây Nam, Vùng Phía Tây, và Vùng Tây Bắc.

6 vùng hành chính Ấn Độ.

Một trường hợp trung gian giữa các nước “tư bản tiên tiến” và các nước “xã hội chủ nghĩa thị trường” là Ấn Độ. Nước này có 28 bang. Các bang của Ấn Độ đã được nhóm lại thành 6 vùng. Mỗi vùng có Hội đồng cố vấn "để tạo thói quen làm việc cùng nhau" giữa các bang.

Các Hội đồng vùng được thành lập theo quy định tại Đạo luật Tổ chức lại các bang, năm 1956. Riêng các bang Đông Bắc được giải quyết bởi một cơ quan luật định khác là Hội đồng Đông Bắc, theo Đạo luật Hội đồng Đông Bắc, năm 1971.

Còn tiếp...

ThS-KTS. Nguyễn Xuân Anh (Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Quốc gia)

bài viết liên quan
để lại bình luận của bạn
có thể bạn quan tâm

Đọc tin nhanh

*Chỉ được phép sử dụng thông tin từ website này khi có chấp thuận bằng văn bản của Người Đô Thị.