Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh: Đất đai là “phép thử” lớn nhất bảo đảm tính công bằng của Luật Phát triển đô thị

Toàn cảnh thảo luận tại Tổ 10 (Đoàn ĐBQH tỉnh Sơn La và Đoàn ĐBQH tỉnh Ninh Bình).

Qua nghiên cứu dự thảo, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh khẳng định, dự án Luật Phát triển đô thị là điểm nhấn trong Kỳ họp không thường lệ thứ Nhất; tán thành với sự cần thiết ban hành luật, Phó Chủ tịch Quốc hội cho rằng, dự thảo luật đã thể hiện rõ tư duy kiến tạo, xác định đô thị giữ vai trò là động lực phát triển. Để đô thị phát huy tốt vai trò động lực này, việc giao đủ thẩm quyền, đủ công cụ và đủ khả năng huy động các nguồn lực cho địa phương là hết sức cần thiết.

Tuy nhiên, Phó Chủ tịch Quốc hội cũng lưu ý, đây không đơn thuần là một đạo luật về quản lý đô thị, nội hàm và các quy định của dự thảo đang phân bổ một phần đáng kể về quyền lực công, nguồn lực ngân sách và đặc biệt là quyền quyết định đối với đất đai. Do đó, yêu cầu đặt ra không chỉ thiết kế các cơ chế đủ mạnh, mà quan trọng hơn, các cơ chế đó có nằm trọn vẹn trong khuôn khổ Hiến pháp, có đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, lợi ích và chi phí phát triển có được phân bổ một cách công bằng hay không?

Phân quyền mạnh để thúc đẩy các đô thị phát triển

Từ quan điểm trên, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh góp ý một số nội dung cụ thể về phân quyền mạnh cho các địa phương được điều chỉnh trong dự thảo Luật Phát triển đô thị. Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh đồng tình với các quy định theo hướng phân quyền mạnh, tạo tính chủ động, đủ công cụ, đủ thẩm quyền và khả năng huy động nguồn lực thúc đẩy các đô thị phát triển.

Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh phát biểu tại Tổ 10 (Đoàn ĐBQH tỉnh Sơn La và Đoàn ĐBQH tỉnh Ninh Bình).

Tuy nhiên, Phó Chủ tịch Quốc hội lưu ý, phân quyền mạnh nhưng không được phân mảnh trật tự pháp luật. Dự thảo luật đã thể hiện các nguyên tắc quan trọng như: việc phân quyền phải phù hợp với Hiến pháp (khoản 1 Điều 3); bảo đảm quyền con người, quyền cơ bản của công dân, công bằng xã hội, phát triển bền vững và giữ gìn bản sắc văn hóa (khoản 4 Điều 3); gắn trách nhiệm người đứng đầu với kiểm soát quyền lực, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình (khoản 5 Điều 3). Đây là những điều khoản quan trọng làm cơ sở giải thích và tổ chức thi hành khi luật có hiệu lực.

Bày tỏ băn khoăn về quy định tại Điều 5 và Điều 7 của dự thảo luật: Cho phép văn bản thi hành của địa phương được quy định khác với văn bản của cơ quan Trung ương và có cơ chế ưu tiên áp dụng, Phó Chủ tịch Quốc hội cho rằng, khi luật được mở rộng tại nhiều địa phương có thể xuất hiện nhiều hệ thống văn bản đặc thù cùng điều chỉnh một vấn đề, gây vướng mắc cho người dân, doanh nghiệp và cơ quan thực thi. Trong báo cáo thẩm tra, Cơ quan thẩm tra cũng cảnh báo nguy cơ phân mảnh pháp luật giữa các đô thị.

Hơn nữa, các quy định nguyên tắc tại Điều 3 và nội dung tại Điều 5, Điều 7 có sự chưa thống nhất về mặt quan điểm và thiết kế chính sách. Do đó, Ban soạn thảo cần rà soát kỹ để bảo đảm hệ thống pháp luật vừa tạo động lực cho các đô thị phát triển, vừa giữ vững tính đồng bộ, thống nhất; vượt trội, khác biệt so với đô thị khác nhưng cũng cần dựa theo nguyên tắc.

Từ thực tiễn trên, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh đề nghị làm rõ: văn bản của địa phương chỉ được quy định khác trong phạm vi Quốc hội đã ủy quyền cụ thể, không được làm thay đổi các quyền, nghĩa vụ cơ bản do luật định và không được ưu tiên hơn văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn (trừ trường hợp luật này quy định rõ). Đồng thời, cần xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung về các văn bản đặc thù của địa phương, thiết lập cơ chế rà soát định kỳ, kịp thời cảnh báo xung đột và đình chỉ các quy định trái pháp luật.

Nhấn mạnh nguyên tắc cốt lõi, Phó Chủ tịch Quốc hội khẳng định: Việc trao quyền quản trị cho địa phương phải đi đôi với bảo tồn tính thống nhất của quyền lực Nhà nước, bảo đảm quyền lực Nhà nước thống nhất, có sự kiểm soát và phân công.

Làm rõ mối quan hệ của các quy hoạch, tránh chồng chéo

Liên quan đến quy hoạch tổng thể thành phố tại Điều 9, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh đánh giá cao Ban soạn thảo đã xây dựng theo hướng lập một quy hoạch tổng thể thành phố tích hợp, lồng ghép và thay thế quy hoạch thành phố và quy hoạch chung, tương tự các cơ chế đang được quy định tại Nghị quyết số 258 và Nghị quyết số 260 của Quốc hội. Đây được xem là bước đột phá quan trọng nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo giữa các loại hình quy hoạch hiện nay.

Tuy nhiên, Phó Chủ tịch Quốc hội lưu ý việc điều chỉnh quy hoạch tổng thể thành phố có thể tác động trực tiếp đến hệ thống quy hoạch cấp trên, do đó dự thảo luật phải làm rõ mối quan hệ của quy hoạch tổng thể của thành phố sau khi điều chỉnh với các quy hoạch của cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch ngành, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất theo đúng quy định của Luật Quy hoạch. Đồng thời, đề nghị giao thẩm quyền tự chủ cho thành phố phải đi đôi với các nguyên tắc, tiêu chí và ban hành quy định để thực hiện; có cơ chế kiểm soát rủi ro và kiểm soát quyền lực.

Ủy viên Trung ương Đảng, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh phát biểu tại Tổ 10 (Đoàn ĐBQH tỉnh Sơn La và Đoàn ĐBQH tỉnh Ninh Bình).

Đất đai là "phép thử" lớn nhất bảo đảm tính công bằng của luật

Nhấn mạnh đất đai là "phép thử" lớn nhất bảo đảm tính công bằng của luật, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh đề nghị Ban soạn thảo rà soát đặc biệt kỹ lưỡng các quy định tại Điều 13 và Điều 36.

Qua nghiên cứu, Phó Chủ tịch Quốc hội cho biết, điểm a khoản 1 Điều 13 cho phép sử dụng ngân sách địa phương để thực hiện dự án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư độc lập, thu hồi đất, tạo quỹ đất đấu giá hoặc thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án đường sắt theo hợp đồng BT; đồng thời cho phép chỉ tiêu sử dụng đất và chuyển nhượng chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch trong khu vực TOD.

Phó Chủ tịch Quốc hội tán thành chủ trương khai thác giá trị tăng thêm từ đất để đầu tư hạ tầng, nhưng cần làm rõ ba vấn đề: Giá trị tăng thêm do ai tạo ra và ai là người được hưởng? Người có đất bị thu hồi được chia sẻ lợi ích như thế nào?

Trong Báo cáo thẩm tra đã lưu ý tại Điều 13 của dự thảo: Chưa kế thừa đầy đủ các điều kiện chặt chẽ từng được áp dụng, như dự án phải có chủ trương đầu tư, nằm trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và ranh giới thu hồi đất phải xác định rõ trong quy hoạch. Trên cơ sở đó, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh đề nghị bổ sung ngay vào Điều 13 các điều kiện:

Thứ nhất, chỉ thu hồi đất khi dự án đã được xác định rõ về mục tiêu, ranh giới, nguồn vốn và tiến độ. Thứ hai, phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải được phê duyệt và khu tái định cư phải đủ điều kiện trước khi thực hiện thu hồi đất ở. Thứ ba, phần giá trị đất tăng thêm nhờ đầu tư công phải được phân bổ trở lại cho hạ tầng xã hội, nhà ở xã hội và cộng đồng dân cư chịu ảnh hưởng. Thứ tư, việc xác định giá đất, chỉ tiêu quy hoạch và các khoản thu từ giá trị tăng thêm phải được công khai, có kiểm toán và chịu sự giám sát độc lập.

Phó Chủ tịch Quốc hội lưu ý, không nên để tình trạng Nhà nước thu hồi đất của người dân theo giá trị trước khi có hạ tầng, sau đó giao hoặc đấu giá theo giá trị đã tăng lên mà người dân không được chia sẻ hợp lý phần giá trị chênh lệch đó. Đồng thời, cần nghiên cứu thấu đáo các quan điểm, chính sách mới của Đảng về đất đai để cụ thể hóa vào dự thảo luật lần này.

Phân định rõ ranh giới thu hồi đất và cơ chế điều chỉnh đất đai

Cho ý kiến vào Điều 36, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh yêu cầu phân định rõ ràng giữa thu hồi đất vì lợi ích công cộng và thu hồi đất cho mục tiêu thương mại. Dự thảo luật hiện đang giao thẩm quyền rất lớn cho địa phương: mở rộng thu hồi đất vùng phụ cận, nhà ga, đường sắt, các công trình giao thông (khoản 1); giao HĐND thành phố quy định cơ chế bồi thường, hỗ trợ tái định cư và quyết định chỉ tiêu sử dụng đất (khoản 2); giao UBND thành phố quy định việc góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai và tổ chức trước việc khảo sát, đo đạc, kiểm đếm (khoản 3).

Phó Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh, đây là những "quyền năng" rất lớn cho các địa phương thực hiện theo luật này; nếu không quy định chặt chẽ ranh giới giữa thu hồi đất cho công trình công cộng và thu hồi đất tạo quỹ đất thương mại có thể sẽ khó khăn cho việc xác định tiêu chí để bồi thường, thu hồi, xác định giá trị, quyền lợi của Nhà nước, nhà đầu tư, người dân.

Để bảo đảm tính minh bạch và khả thi, Phó Chủ tịch Quốc hội đề nghị quy định theo hướng, các trường hợp thu hồi đất phải được quy định thống nhất với pháp luật về đất đai, đúng theo định hướng của cơ quan thẩm tra.

Dự án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư độc lập không được trở thành cơ chế "thu hồi đất đi trước, dự án đi sau", dẫn đến tình trạng dự án treo phổ biến như thời gian qua. Chỉ triển khai dự án bồi thường, thu hồi khi dự án đã xác định rõ tính cần thiết, khả năng cân đối vốn và trách nhiệm pháp lý của chủ thể thực hiện.

Cùng với đó, quy định cơ chế góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai phải dựa trên sự tham gia thực chất của người sử dụng đất. Cần quy định rõ tỷ lệ đồng thuận, nguyên tắc phân chia lại đất, phương pháp xác định giá đất, giá trị đóng góp, cũng như giá trị nhận lại, quyền của người không đồng thuận và cơ chế giải quyết tranh chấp.

Phó Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh, điều chỉnh lại đất đai chỉ thực sự là công cụ tiến bộ nếu người dân trở thành đối tác cùng phát triển; ngược lại, nó sẽ trở thành hình thức thu hồi đất trá hình nếu người dân chỉ có nghĩa vụ giao đất, mà không có quyền tham gia quyết định và chia sẻ giá trị chênh lệch địa tô.

Kiểm soát chặt chẽ các trường hợp ngoại lệ giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá, đấu thầu

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh nhấn mạnh nguyên tắc, mọi ngoại lệ trong giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá, đấu thầu quyền sử dụng đất đều phải được kiểm soát bằng cạnh tranh và trách nhiệm giải trình.

Tại điểm d khoản 2 Điều 20 của dự thảo luật cho phép giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá quyền sử dụng đất, không đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đối với một số dự án trong Khu thương mại tự do. Theo Phó Chủ tịch Quốc hội, mục tiêu của quy định này là nhằm thu hút nhanh các nhà đầu tư chiến lược, nhưng đất đai là nguồn lực công hữu và hữu hạn, bỏ cơ chế cạnh tranh, thì càng phải tăng cường mức độ minh bạch và kiểm soát, đặc biệt là việc giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá quyền sử dụng đất, không đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Do đó, việc cho phép áp dụng các cơ chế ngoại lệ này tại các đô thị cần phải được cân nhắc hết sức kỹ lưỡng.

Để bảo đảm tính chặt chẽ và phòng ngừa rủi ro thất thoát nguồn lực, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh đề nghị bổ sung các quy định theo hướng: Danh mục dự án được áp dụng cơ chế ưu đãi nêu trên phải được xác định cụ thể, rõ ràng, tuyệt đối không được tùy nghi mở rộng. Phải công khai toàn bộ tiêu chí lựa chọn, năng lực tài chính, thông tin về chủ sở hữu hưởng lợi và các bên liên quan của nhà đầu tư. Phải thực hiện định giá đất độc lập, công khai nghĩa vụ tài chính và báo cáo Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trước khi quyết định giao đất, cho thuê đất. Áp dụng cơ chế thu hồi dự án, thu hồi đất và bồi hoàn toàn bộ các khoản ưu đãi nếu nhà đầu tư không đáp ứng đúng tiến độ, năng lực hoặc cam kết. Đồng thời, cần liên kết chặt chẽ trách nhiệm bồi hoàn ưu đãi quy định tại Điều 35 với quyền sử dụng đất đã được giao.

"Việc áp dụng ngoại lệ không qua đấu giá, đấu thầu chỉ có thể được chấp nhận khi lợi ích công cộng được chứng minh rõ ràng, đi kèm với trách nhiệm giải trình cao hơn so với thủ tục thông thường", Phó Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh.

Bảo vệ chỗ ở, sinh kế và bảo đảm quyền tham gia thực chất của người dân

Nhấn mạnh nguyên tắc xuyên suốt trong phát triển đô thị, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh khẳng định, phát triển đô thị phải gắn liền với việc bảo vệ chỗ ở, sinh kế và quyền tham gia của người dân.

Đánh giá quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 12 dự thảo luật về bảo đảm hài hòa lợi ích giữa người dân, Nhà nước và doanh nghiệp, ưu tiên tái định cư tại chỗ, cải thiện môi trường sống và sinh kế... là một định hướng đúng, Phó Chủ tịch Quốc hội lưu ý định hướng này cần được cụ thể hóa thành các nghĩa vụ pháp lý rõ ràng, có thể kiểm tra và giám sát được.

Phân tích thực tế, Phó Chủ tịch Quốc hội chỉ rõ, một dự án cải tạo, tái thiết đô thị không chỉ tác động đến nhóm đối tượng có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến người thuê nhà, người lao động phi chính thức, hộ kinh doanh nhỏ, người cao tuổi, người khuyết tật và những gia đình có sinh kế phụ thuộc vào địa bàn cũ.

Do đó, dự thảo luật cần quy định: Dự án chỉ được phê duyệt khi có phương án phục hồi sinh kế, bảo đảm khả năng tiếp cận trường học, y tế, giao thông công cộng và các dịch vụ thiết yếu; đồng thời phải tổ chức tham vấn thực chất ý kiến cộng đồng, thiết lập cơ chế khiếu nại và bộ chỉ tiêu đánh giá chất lượng sống của người dân sau tái định cư.

Đối với các dự án nhà ở, Phó Chủ tịch Quốc hội đề nghị phải gắn chặt tiến độ khai thác công trình thương mại với việc hoàn thành hệ thống hạ tầng xã hội như trường học, y tế, thiết chế văn hóa và công viên. Trong Báo cáo của cơ quan thẩm tra cũng khẳng định điều này, nhằm tránh tình trạng dự án "có nhà ở nhưng thiếu điều kiện sống căn bản", qua đó thực hiện đúng chủ trương tại Nghị quyết 21 của Trung ương: Tái định cư cho người dân phải bảo đảm điều kiện sống, môi trường sống bằng hoặc cao hơn nơi ở cũ.

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Thanh cũng nhấn mạnh: "Một đạo luật kiến tạo không phải là đạo luật trao quyền nhiều nhất, mà là đạo luật đặt quyền lực đúng chỗ, xác định giới hạn rõ ràng và bảo đảm người chịu tác động có tiếng nói thực chất."

Lan Hương