![]() |
LS. Nguyễn Tiến Lập |
Ông Lập nói: “Tôi không cho rằng “nhất thể hóa” nhằm giải quyết vấn đề giảm biên chế và tinh giản, làm gọn nhẹ bộ máy, thậm chí nếu đặt vấn đề như vậy là đơn giản một vấn đề có tính nguyên lý quan trọng của cấu trúc hệ thống quyền lực. Tại sao bộ máy quản trị công, bao gồm cả hệ thống Đảng và các tổ chức thành viên của hệ thống chính trị, ở nước ta lại quá lớn và cồng kềnh? Trước hết, bởi nó xuất phát từ tư duy và nhu cầu kiểm soát toàn diện xã hội. Do đó, dân số càng đông, xã hội càng phức tạp thì càng cần có đội ngũ con người quản lý đông hơn với bộ máy phình to hơn. Thứ hai, cũng vẫn động cơ kiểm soát, nhưng là kiểm soát nội bộ của hệ thống, xuất phát từ tình trạng cấp trên không tin cấp dưới, ngành này không tin ngành kia, do đó, cần bộ máy lớn hơn với nhiều bộ phận trùng lắp và chồng chéo để kiểm soát lẫn nhau.
Ngoài ra, một bộ phận khá lớn cả về tổ chức lẫn con người trong bộ máy quản lý công đang hưởng lợi và có điều kiện trục lợi tốt hơn so với khu vực gọi là “bên ngoài nhà nước”, dẫn đến làm tăng sức hút về nhân lực đến khu vực này. Còn có lý do nữa mà nhiều người thường nêu, đó là do năng suất và hiệu quả công việc ở khu vực công thấp nên có tình trạng một việc cần nhiều người. Tuy nhiên, lý do cuối này có lẽ không là chính bởi năng suất và hiệu quả của cả nền kinh tế của chúng ta cũng chưa cao.
Như vậy, câu chuyện “nhất thể hóa”, mà diễn nôm là sáp nhập hai cơ cấu Đảng và chính quyền, nếu nhằm giải quyết một vấn đề được một số nhà lý luận gọi là tình trạng “hai nhà nước trong một nhà nước” thì theo tôi chưa chính xác. Cụ thể, các đầu mối được giảm bớt cùng với các chức danh người đứng đầu, tuy nhiên, tổng thể bộ máy và hệ thống thì hầu như sẽ vẫn nguyên vẹn. Tại sao? Bởi mục tiêu và chức năng của nó vẫn như cũ thì sớm hay muộn bộ máy lại tiếp tục phình to theo tỷ lệ thuận với sự lớn lên của quy mô nền kinh tế và dân số, sự gia tăng số lượng các vấn đề khách quan cũng như độ phức tạp của nó cần phải giải quyết. Có một ví dụ điển hình về mâu thuẫn này là mấy năm qua, trong nhiều lĩnh vực có xu hướng được ưa chuộng là xã hội hóa, tức chuyển một số nhiệm vụ và dịch vụ công sang cho khu vực tư. Hướng đi này cơ bản là đúng.
Tuy nhiên gần đây, trong bối cảnh tự do hóa của kinh tế thị trường và cách mạng công nghiệp 4.0, do nhu cầu kiểm soát xã hội và người dân trong môi trường số tăng cao, dẫn đến Quốc hội phải thông qua Luật An ninh mạng và đi theo nó là các bộ máy, cơ cấu quản lý mới lại được thiết lập và tăng cường.
Cho nên, để cải cách thể chế thực chất mà trong đó “nhất thể hóa” là một khía cạnh, theo tôi, cần phải xác định lại trước hết mục tiêu và chức năng của bộ máy cũng như mối quan hệ giữa quản trị công và xã hội, giữa Nhà nước và thị trường...”
Nhìn lại lịch sử cầm quyền của Đảng, có thể thấy, từ sau những năm 1990, cùng với việc đổi mới thể chế kinh tế, thể chế chính trị cũng từng bước thay đổi và hướng đến mục tiêu phân định rõ ràng vai trò lãnh đạo của Đảng và vai trò quản lý của Nhà nước, hạn chế tình trạng “Đảng làm thay”. Tuy nhiên, tình trạng đó có thay đổi được không, nếu hiểu sai và làm sai “nhất thể hóa”?
Ta hãy nhìn lại tình hình trước 1990 xem thế nào. Về cơ bản vẫn hệ thống và bộ máy này với nét chính là sự song trùng của hai hệ thống Đảng và chính quyền. Một hệ thống tương tự cũng đã từng tồn tại ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây. Vậy, tại sao lúc đó không có nhu cầu “nhất thể hóa”? Tôi liên tưởng đến một điều khoản trong Hiến pháp năm 1946 nói rằng “Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các”, mà Thủ tướng thì đương nhiên phải là người của đảng cầm quyền. Có nghĩa rằng theo đúng nguyên lý của thiết kế cấu trúc thể chế, đảng cầm quyền đóng vai trò xác định “con đường chính trị” của nhà nước, thậm chí cho cả quốc gia. Đảng không chỉ cử ra nhân sự đứng đầu các cấp chính quyền mà còn đi xa hơn, thiết lập bộ máy song trùng để kiểm soát nhằm bảo đảm cả Nhà nước và xã hội đi theo đúng con đường ấy.
Nếu thiếu hai điều kiện tối thiểu là người dân có quyền tiếp cận thông tin qua báo chí cùng với quyền tiếp cận một hệ thống tư pháp và tòa án độc lập, công bằng thì cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài không thể trở thành hiện thực.
Vấn đề ở chỗ từ sau năm 1990, khi cả nước chuyển sang kinh tế thị trường, việc xác định “con đường” để đi và kiểm soát không như trước và cũng không còn dễ dàng và đơn giản. Chẳng hạn, ở nhiều cấp quản lý, tổ chức Đảng tham gia vào nhiều việc rất cụ thể mang tính quản trị. Theo đó, cùng một dự án kinh tế nhưng được phê duyệt ở cả bên chính quyền và Đảng, nhưng lại với các tiêu chí hoàn toàn giống nhau hoặc không phân định được. Như thế đương nhiên là sự chồng chéo hay “làm thay”. Tình trạng này ngầm định nhiều hệ lụy và hệ quả như: thủ tục phê duyệt kéo dài và rắc rối, kết quả đánh giá sẽ khác nhau do không đồng nhất về cả phương pháp lẫn trình độ và năng lực nhân sự, cả hai bên cùng tham gia nhưng lại chỉ có một bên phải chịu trách nhiệm pháp lý v.v..
Hay có ví dụ khác: Nếu ta coi “con đường chính trị” của Nhà nước thể hiện bằng khẩu hiệu “của dân, do dân và vì dân” thì cần xác định “dân” ở đây là ai? Người giàu hay người nghèo? Kẻ có thế lực hay người yếu thế? Qua ví dụ của Dự án Thủ Thiêm, rõ ràng trước đây lợi ích của nhà đầu tư, tức “người giàu” được chính quyền bảo vệ, còn giờ đây thì cả Đảng và chính quyền TP.HCM lại đang thể hiện sự quan tâm đặc biệt đến những người dân nghèo và yếu thế.
Do đó, “nhất thể hóa” mà theo hướng chính quyền “sáp nhập” vào Đảng thì sẽ đồng nghĩa nhấn mạnh yếu tố chính trị mà giảm nhẹ quản trị chuyên nghiệp, còn nếu theo hướng Đảng “sáp nhập” vào chính quyền thì lại e rằng tình trạng ngược lại sẽ xảy ra. Trong khi đó, hai mục tiêu và chức năng này của bộ máy không phải luôn luôn, hay xét về nguyên lý có thể hòa thành một được. Bởi đây là câu chuyện lớn và phức tạp đòi hỏi các cân nhắc cả khía cạnh lý thuyết lẫn thiết kế hệ thống, tôi đồng ý với ý kiến của Tổng bí thư rằng việc Tổng bí thư cùng đảm nhiệm chức vụ Chủ tịch nước không phải là “nhất thể hóa”.
Một vấn đề mà dư luận hay đặt ra khi bàn về “nhất thể hóa” đó là việc kiểm soát quyền lực. Nghĩa là có lo ngại tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”- khi một người vừa đưa ra chủ trương lại vừa là người tổ chức thực hiện. Với thực trạng chính trị ở Việt Nam hiện nay (soi xét cả trong lý thuyết và trên thực tế), nếu thực hiện “nhất thể hóa” một cách chính xác, căn cơ thì vấn đề kiểm soát quyền lực sẽ như thế nào, theo ông?
Ở đâu và bao giờ cũng vậy, kiểm soát quyền lực được đặt ra xuất phát từ hai lý do và tương thích với hai tình huống khác nhau. Một là cho dù anh là chủ của quyền lực nhưng nếu tập trung tuyệt đối thì anh sẽ tha hóa về đạo đức dẫn đến quyền lực của anh trở nên mù quáng. Hai là, anh không phải là chủ quyền lực nhưng giữ quyền lực của người khác giao cho, khi đó đương nhiên những người chủ của quyền lực phải có quyền và trách nhiệm giám sát anh để phục vụ cho mục tiêu và lợi ích của họ. Trong điều kiện thực tế của chúng ta, vấn đề còn phức tạp hơn do nguyên lý “tập thể quyết định cá nhân phụ trách”, tức khó phân định giữa quyền lực cá nhân và quyền lực tập thể.
Có quan điểm cho rằng nếu không có cơ chế đa nguyên hay “tam quyền phân lập”, chúng ta sẽ khó có thể kiểm soát được quyền lực. Nói như vậy là tư duy đơn giản bởi ngay trong các nước có hệ thống như vậy thì kiểm soát quyền lực vẫn dựa trên một nền tảng tổng thể quan trọng và sâu sắc hơn, đó là đạo đức công vụ. Nếu thiếu nền tảng này, các nhánh quyền lực vẫn có thể dễ dàng bắt tay nhau vì các quyền lợi ích kỷ của cá nhân và chỉ diễn trò chơi kiểm soát và cân bằng quyền lực trước nhân dân mà thôi.
Vậy làm sao để đề cao đạo đức công vụ? Đó chính là thực hành nguyên lý minh bạch và sòng phẳng, tức ai cũng có quyền được biết sự thật, được nói thật và nói thẳng, chính là điều cốt lõi của thể chế văn minh mà Bác Hồ từng mô tả: “Dân chủ là làm sao cho dân được mở miệng ra”. Khi đó, cá nhân nào tham gia nắm giữ quyền lực công, tức có các trọng trách để quyết định, đều có thể và được đòi hỏi công khai mục tiêu của mình: hoặc anh có tham vọng muốn thực hiện ý chí chính trị của cá nhân, của tổ chức của mình, của một tầng lớp xã hội nhất định, hoặc đơn giản anh muốn phục vụ lợi ích của quốc gia hay đa số công chúng.
Cần phải nói thật rằng tất cả các ý muốn của con người đều chính đáng nếu nó có thể được nói ra công khai, thảo luận công khai với điều kiện không đi vượt quá các giới hạn cho phép, tức xâm phạm quyền và lợi ích của người khác. Chỉ như thế, kiểm soát quyền lực mới có mục tiêu và nội dung thực chất. Bởi nếu không, tôi e rằng càng kiểm soát nhiều thì càng gây khó cho người nắm giữ cương vị và hệ quả cuối cùng sẽ là sự triệt tiêu mọi cảm hứng và sáng tạo cá nhân trong tư duy và hành động, thậm chí là sự buông bỏ ý thức trách nhiệm.
Nếu xây dựng được các tiền đề như thế, tôi cho rằng sẽ không khó để kiểm soát quyền lực công, dù trong chính hệ thống của chúng ta, nơi không thừa nhận đa nguyên chính trị và tam quyền phân lập. Chẳng hạn, cần và có thể xây dựng một cơ chế kiểm soát kép, đó là kiểm soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài. Trước hết, để kiểm soát bên trong hay nội bộ, tức cấp dưới bị sự kiểm soát của cấp trên thì hãy bắt đầu từ cấp trên bằng việc nêu cao gương mẫu, chính là điều mà lãnh đạo cấp cao nhất của Đảng đang kêu gọi. Cấp trên cao nhất sẽ được kiểm soát bằng người chủ thực sự của quyền lực là nhân dân. Còn nhớ năm 1946, trong tình thế nước sôi lửa bỏng của nền độc lập quốc gia, Bác Hồ đã phải thề trước nhân dân rằng: “Tôi xin hứa trước đồng bào rằng Hồ Chí Minh không phải là người bán nước”. Đó chính là hành vi người đứng đầu đất nước tự nguyện để nhân dân kiểm soát quyền lực của mình.
Tiếp đó, quyền lực ở tất cả các cấp chính quyền đều cần sự giám sát của nhân dân, hay từ bên ngoài, thông qua những đại biểu của mình trong Quốc hội và hội đồng nhân dân. Từ góc độ một luật sư hành nghề, tôi phải nói rằng các nguyên tắc chung này đều đã được pháp luật quy định nhưng rất tiếc không có cả cơ chế, công cụ lẫn biện pháp triển khai đầy đủ để mang lại hiệu quả. Vậy thì làm sao để vượt qua tình trạng này? Có nhiều việc có thể làm, nhưng theo tôi, nếu thiếu hai điều kiện tối thiểu là người dân có quyền tiếp cận thông tin qua báo chí cùng với quyền tiếp cận một hệ thống tư pháp và tòa án độc lập, công bằng thì cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài không thể trở thành hiện thực.
Về mặt lý thuyết, vì Đảng Cộng sản Việt Nam là một tổ chức của khoảng 4,5 triệu đảng viên, trong khi Nhà nước là tổ chức quyền lực công đại diện cho 90 triệu dân, nếu thực hiện “nhất thể hóa” đúng nghĩa, về mặt tổng thể cần có cơ sở pháp lý nào để vừa đảm bảo tính khách quan, khoa học, vừa đáp ứng kỳ vọng nói chung về nhà nước pháp quyền?
Với tư cách là đảng cầm quyền, cho dù chỉ có 4,5 triệu đảng viên hay ít hơn thế thì Đảng vẫn là tổ chức có quyền và trách nhiệm về “con đường chính trị” của đất nước. Theo ý nghĩa đó, tôi vẫn không cho rằng là đúng nếu nhất thể hóa Đảng và chính quyền theo cách đơn giản “hai trong một”. Ngược lại và hơn bao giờ hết, chúng ta cần phải phân định rõ ràng hơn nữa hai chức năng và hai cơ chế để bảo đảm thực thi hiệu quả cả trách nhiệm chính trị và trách nhiệm quản trị đối với đất nước.
Với trách nhiệm chính trị, Đảng và các tổ chức của Đảng sẽ chỉ lựa chọn các vấn đề cần thiết và quan trọng nhất để chỉ đạo và giám sát, theo đó bộ máy các cơ quan Đảng đương nhiên sẽ gọn nhẹ vì không cần thiết trùng lắp với cơ cấu chính quyền.
Trong khi đó, với trách nhiệm quản trị quốc gia, cần có sự phân định rành mạch giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, vốn là một khái niệm mới đã được ghi nhận trong Hiến pháp 2013, bởi cả mục tiêu, nhiệm vụ, tính chất và lợi ích của hai cấp chính quyền này là khác nhau. Sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền sẽ không chỉ là quyền phê duyệt nhân sự chủ chốt mà còn là trách nhiệm xử lý các mâu thuẫn từ hoạt động quản trị của chính quyền, chẳng hạn mâu thuẫn giữa lợi ích quốc gia tổng thể và lợi ích cục bộ vùng miền, lợi ích lâu dài và lợi ích trước mắt, cũng như lợi ích khác biệt giữa các nhóm xã hội với nhau v.v.. Tất cả những vấn đề như vậy trước hết cần phải được khẳng định trong Hiến pháp, sau đó là các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Nếu thực hiện “nhất thể hóa” đúng nghĩa, có ý kiến cho rằng cần phải luật hóa vai trò lãnh đạo toàn xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam, ý kiến của ông về vấn đề này?
Thực ra đề tài này đã từng nóng hổi khi toàn dân góp ý về dự thảo Hiến pháp 2013. Khi ấy, cá nhân tôi đã tham gia và đề xuất một ý tưởng về luật hóa sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Theo đó, Quốc hội sẽ được tổ chức theo mô hình lưỡng viện gồm thượng viên và hạ viện. Thượng viện có vai trò và chức năng tương đương Ban Chấp hành trung ương Đảng, với những người do Đảng cử ra và là cơ quan đại diện cho lợi ích quốc gia và lợi ích của toàn dân. Còn hạ viện sẽ là viện dân biểu do nhân dân bầu ra, đại diện cho lợi ích của các vùng miền và địa phương, thậm chí các nhóm xã hội.
Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội sẽ phân định quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể của hai viện này. Tôi cho rằng mô hình này, như văn minh nhân loại đã đúc kết, không chỉ có tính khoa học mà còn hợp lý với điều kiện đặc thù của nước ta khi có sự lãnh đạo duy nhất của Đảng và sự tồn tại của các khác biệt và đa dạng về nhiều khía cạnh trong đời sống chính trị, kinh tế và xã hội, bao gồm cả sự chênh lệch về trình độ phát triển. Mô hình này còn góp phần xử lý các khó khăn thực tế của đa số các đại biểu Quốc hội hiện nay khi cùng một lúc phải đóng cả ba vai trò trong một quyết định: đại biểu của cử tri bầu ra mình, đại diện của toàn dân và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam.
Duy Thông thực hiện
Theo ông Nhị Lê (Phó tổng biên tập Tạp chí Cộng sản), nếu thực hiện trọn vẹn chủ trương “nhất thể hóa”, có thể giảm được 1,3 vạn chức danh và đều là các chức danh chủ chốt. “Như vậy sẽ tiết kiệm được nhiều tài lực, thậm chí có thể tiết kiệm 20% chi cho bộ máy. Nhưng điều quan trọng nhất là bộ máy thực sự tinh nhuệ, gọn nhẹ, thực sự năng động, hiệu lực, hiệu quả” (Báo Tiền Phong ngày 9.10.2018).