Thu hồi đất dự án: Cần tách bạch “lợi ích quốc gia” và lợi ích nhà đầu tư

Ngày 16.6, Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Văn kiện này chính là yêu cầu kinh tế - chính trị học về chính sách đất đai để đưa nước ta thành quốc gia có thu nhập cao vào năm 2045. Nói cách khác là chính sách, pháp luật đất đai phải đóng vai trò thiết yếu giúp Việt Nam vượt qua “bẫy thu nhập trung bình”.

Theo kinh nghiệm của các nền kinh tế mới nổi như Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan... thì việc vượt “bẫy thu nhập trung bình” không hề đơn giản. Thông thường, các nền kinh tế này lấy nguồn nhân lực chất lượng cao và công nghệ làm động lực; lấy quản lý - sử dụng đất đai đóng vai trò tạo vốn lớn để đầu tư phát triển. Lý lẽ cũng đơn giản: ai cũng biết rằng khi đất đai được đầu tư phát triển (hạ tầng, đô thị, sản xuất, kinh doanh...) sẽ làm giá trị đất tăng lên rất cao và nếu thu được giá trị đất đai tăng thêm này sẽ tạo được nguồn vốn lớn để tiếp tục đầu tư phát triển.

GS-TS. Đặng Hùng Võ. Ảnh: CTV

Giáo sư Hernando De Soto, học giả người Peru trong cuốn sách The Mystery of Capital (tạm dịch Bí ẩn của vốn)  - đã đạt thành công lớn trong nghiên cứu về khai thác vốn tiềm ẩn trong đất để đầu tư phát triển. Sau khi phân tích số liệu của nhiều quốc gia, ông kết luận rằng một nền kinh tế đạt được tiêu chí phát triển (thu nhập cao) chỉ khi biết cách khai thác nguồn vốn tiềm ẩn trong đất.

Giải thích đơn giản hơn, một nền kinh tế chỉ dựa vào vốn ngân sách nhà nước hay vốn vay thì vốn cho đầu tư phát triển rất hạn chế; muốn phát triển nhanh hơn thì cần nhiều vốn hơn, vốn nhiều hơn này phải thu từ đất tạo ra ngay trong quá trình đầu tư trên đất.

Xem xét lại cơ chế chuyển dịch đất đai

Nghị quyết 18-NQ/TW đã rà soát lại hệ thống chính sách, pháp luật đất đai hiện hành và đặt ra nhiều yếu tố cần đổi mới hướng tới khai thác nguồn vốn tiềm ẩn trong đất, tạo cơ chế để phát triển thành đất nước có thu nhập cao. Những vấn đề cốt lõi được đề cập trong Nghị quyết có thể khái quát thành các nhóm vấn đề sau:

1. Xem xét đổi mới chuỗi cơ chế “chuyển dịch đất đai” trên nguyên tắc tạo ra những cơ chế phù hợp để khắc phục nhược điểm và phát huy ưu điểm của hai cơ chế gồm: một là Nhà nước thu hồi đất để giao, cho thuê đất cho các dự án đầu tư (chuyển dịch đất đai bắt buộc) và hai là nhà đầu tư thương thảo với những người đang sử dụng đất để có đất cho dự án đầu tư (chuyển dịch đất đai tự nguyện). 

Nghị quyết đặt ra 3 yêu cầu: 1) Làm rõ nội hàm của cơ chế Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; 2) Xác định rõ khi nào thì đấu giá đất, khi nào thì đấu thầu dự án có sử dụng đất và khi nào thì giao, cho thuê đất theo chỉ định; 3) Xác định nguyên tắc chia sẻ lợi ích giữa ba bên Nhà nước, nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất. 

Nghị quyết còn nói rõ hai điểm cần đổi mới:

- Cơ chế Nhà nước thu hồi đất để phát triển, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn được chuyển sang thực hiện theo cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai.

- Trong những dự án Nhà nước thu hồi đất thì người bị thu hồi đất có quyền cho thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào dự án đầu tư.

Những sai phạm tại Thủ Thiêm qua nhiều đời lãnh đạo TP.HCM, bắt đầu từ việc thay đổi quy hoạch, giải tỏa, áp giá đền bù nhiều khuất tất... Ảnh: TL

2. Nghị quyết yêu cầu đổi mới toàn diện hệ thống tài chính đất đai trên nguyên tắc: 

- Bỏ khung giá đất của Chính phủ và trao cho các địa phương trách nhiệm xây dựng bảng giá đất phù hợp giá trị thị trường.

- Cải cách thuế sử dụng đất theo cách đánh thuế cao vào những trường hợp đầu cơ, có nhiều nhà đất nhưng không đưa vào sử dụng, đất để hoang hóa… 

3. Nghị quyết yêu cầu nâng cấp hệ thống quản lý việc sử dụng đất để giải quyết thỏa đáng tình trạng một thửa đất, khu đất được sử dụng vào nhiều mục đích như đất dự trữ quốc phòng, an ninh đang sử dụng vào sản xuất, kinh doanh; đất xây dựng các khu du lịch có phần bán để ở hay làm nơi nghỉ dưỡng lâu dài; đất phát triển các dự án xây dựng cơ sở tôn giáo có phần làm nơi thờ tự nhưng có phần để kinh doanh du lịch…

Trên thực tế, khiếu kiện của người bị thu hồi đất cũng chỉ xảy ra đối với các dự án vì mục tiêu lợi nhuận riêng của chủ đầu tư.

4. Nghị quyết đặt vấn đề xây dựng hệ thống quản lý đất đai dựa vào chuyển đổi số để quản lý cả chiều đứng thửa đất tại khu vực đô thị (địa chính 3D), cập nhật thường xuyên theo thời gian (địa chính 4D) và giao dịch bất động sản không dùng tiền mặt, dựa vào các sàn giao dịch. Từ những yêu cầu này, hệ thống hồ sơ địa chính phải thỏa mãn yêu cầu của hệ thống thông tin đất đai đa mục tiêu, kết nối mạng với các mạng quản lý khác như ngân hàng, thuế, đầu tư, xây dựng…

Bên cạnh 4 nội dung lớn nêu trên, Nghị quyết cũng đặt nhiều vấn đề về chỉnh đốn các quy định của pháp luật đất đai đối với đất nông nghiệp để phát triển nông nghiệp quy mô lớn; chỉnh đốn cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên nguyên tắc cuộc sống, sinh kế sau khi bị thu hồi đất phải tốt hơn hoặc bằng trước đó.

Từ tất cả những yêu cầu nói trên, Nghị quyết phải được luật hóa trong xây dựng Luật Đất đai 2023, đảm bảo tính khả thi và tạo tác động tích cực lên phát triển kinh tế. Như trên đã nói, chúng ta cần đổi mới chính sách, pháp luật đất đai để dễ dàng khai thác nguồn vốn tiềm ẩn trong đất, tức là mọi phân tích phải lấy trung tâm là phân phối lợi ích kinh tế, có kết nối với yêu cầu bền vững về xã hội và môi trường, đặt lợi ích dài hạn lên trên lợi ích trước mắt.

Hai yếu tố cốt lõi

Do dung lượng hạn chế, bài viết này chỉ phân tích chi tiết hai yêu cầu đặt ra được coi là quan trọng:

1. Thế nào là dự án phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng?              

Đây là khái niệm được quy định trong Hiến pháp 2013, Luật Đất đai 2013 quy định tại điều 62 dưới dạng từng loại dự án cụ thể. Nền kinh tế phát triển có thể làm thay đổi tính chất của dự án vì lợi ích quốc gia, công cộng. Trên thực tế, khiếu kiện của người bị thu hồi đất cũng chỉ xảy ra đối với các dự án vì mục tiêu lợi nhuận riêng của chủ đầu tư. Tất cả các dự án chỉ vì lợi ích quốc gia, công cộng mà không có lợi ích riêng của chủ đầu tư thì chuyện khiếu nại chỉ chút ít xoay quanh mức bồi thường, không gay gắt lắm.

Vì vậy, các dự án này cần phân định gồm hai nhóm: một là các dự án không có lợi ích riêng của chủ dự án (như xây dựng trụ sở cơ quan, đơn vị sự nghiệp công, xây dựng hạ tầng không gắn với kinh doanh…) và hai là các dự án mà lợi nhuận của chủ đầu tư gắn với lợi ích quốc gia, công cộng.

Một phần của dự án chỉnh trang đô thị đã biến thành dự án bất động sản (Xóm Cồn - Nha Trang). Doanh nghiệp không có năng lực tài chính, trả dự án, sau đó lại được tỉnh cho làm chủ đầu tư để rồi liên tục sai phạm. Ảnh: Dỡ nhà dân, giải tỏa trắng khu dân cư Xóm Cồn lâu đời bên biển Nha Trang (Khánh Hòa) để thu hồi đất giao cho Công ty Cổ phần Sông Đà Nha Trang làm dự án kinh doanh, phân lô bán nền. Ảnh: Phan Sông Ngân

Các dự án chỉ vì lợi ích quốc gia, công cộng mà không có lợi ích riêng của chủ đầu tư thì áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất như hiện tại. Đối với các dự án mà lợi ích riêng của chủ đầu tư gắn với lợi ích quốc gia, công cộng thì áp dụng cơ chế có chia sẻ lợi ích ở dạng này hay dạng khác, đều phải đạt được sự đồng thuận của đại đa số cộng đồng đối với phương án chuyển dịch đất đai. Tùy theo từng loại dự án mà Luật giao cho Chính phủ quy định tỷ lệ đồng thuận tối thiểu, có thể 2/3, 70%, 80% hay cao hơn. Đối với các dự án chỉ vì lợi ích của chủ đầu tư dự án, không gắn với lợi ích quốc gia, công cộng thì nhà đầu tư phải tự giải quyết theo nguyên tắc thị trường.

2. Khi nào thì đấu giá đất, khi nào thì đấu thầu dự án có sử dụng đất và khi nào thì giao, cho thuê đất theo chỉ định.  

Hiện nay nhiều nhà quản lý rất ham cơ chế đấu giá đất vì cho rằng đây là cách chọn lọc nhà đầu tư dự án “tốt nhất”, dễ thực hiện. Sự thực cơ chế đấu giá sẽ dẫn tới hệ lụy xấu trên tầm nhìn dài hạn. Đấu giá chỉ là việc lựa chọn các nhà đầu tư có năng lực tài chính lớn, không quan tâm tới các tác động khác của dự án. Đấu giá luôn làm chi phí đất đai ở đầu vào nền kinh tế ngày càng tăng, tức giá hàng hóa sản xuất ra ngày càng cao, làm cho nền kinh tế giảm năng lực cạnh tranh.  

Xây dựng Luật Đất đai sửa đổi là một thách thức lớn, phải tính toán nhiều mặt. Tính đúng sẽ là cơ hội cho phát triển, tính sai sẽ chứa đựng rất nhiều rủi ro. 

Cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất phải hiểu đúng là đấu thầu việc sử dụng đất dựa trên nguyên tắc phân tích chi phí - lợi ích cả về kinh tế, xã hội và môi trường. Rõ ràng cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất mang tính ưu việt và toàn diện hơn rất nhiều trong phát triển kinh tế dài hạn. Trong quá trình gần 10 năm thực hiện Luật Đất đai 2013, hầu như ít xảy ra đấu giá đất mà các dự án đầu tư thực hiện chủ yếu theo cơ chế đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Nói thêm về góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai   

Đây là cơ chế được sử dụng ở khá nhiều nước, phổ biến ở Hàn Quốc, Nhật Bản khi thực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa. Cơ chế này giúp giá trị đất đai tăng thêm ngay trong quá trình đầu tư và không cần sử dụng vốn ngân sách để đầu tư phát triển. Ai cũng biết rằng đầu tư phát triển làm giá trị đất đai tăng lên, mọi người đang sử dụng đất có thể góp một phần đất để phần còn lại có giá trị ngang với giá trị toàn bộ thửa đất cũ. Phần đất góp vào có thể sử dụng để xây dựng hay bán đấu giá cho những người quan tâm.  

Tóm lại, xây dựng Luật Đất đai sửa đổi là một thách thức lớn, phải tính toán nhiều mặt. Tính đúng sẽ là cơ hội cho phát triển, tính sai sẽ chứa đựng rất nhiều rủi ro. 

GS-TS. Đặng Hùng Võ  - Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường