Đồng bộ quá trình phát triển khu công nghiệp và khu đô thị

TS. Đặng Việt Dũng

Sau hơn 30 năm phát triển khu công nghiệp, Việt Nam đã đạt được những thành quả quan trọng về kinh tế và xã hội. Tuy nhiên, sự thiếu gắn kết giữa quá trình phát triển các khu công nghiệp và quá trình phát triển đô thị đã hạn chế hiệu quả tích cực đến từ mỗi quá trình phát triển, gây ra áp lực về hạ tầng và quản lý cho chính quyền, ảnh hưởng đến đời sống của công nhân khu công nghiệp cũng như người dân địa phương. 

Cho đến nay, Việt Nam đã trải qua chặng đường hơn 30 năm đầu tư và phát triển khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX), khu kinh tế (KKT), và đạt được nhiều kết quả to lớn: (1) từng bước hình thành các khu, vùng công nghiệp rộng lớn, đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển đổi không gian phát triển, thúc đẩy liên kết ngành và liên kết vùng, thúc đẩy hoàn thiện hệ thống hạ tầng kết nối, hình thành nhiều khu đô thị mới, tác động mạnh mẽ đến chuyển đổi những vùng nông nghiệp lạc hậu thành các đô thị công nghiệp hiện đại, chuyển đổi các khu vực ven biển kém phát triển thành các khu vực đô thị chất lượng cao, khu nghỉ dưỡng cao cấp, hình thành các đô thị hạt nhân cho vùng kinh tế động lực; (2) thu hút mạnh mẽ lượng vốn đầu tư xã hội, nâng cao giá trị xuất khẩu, góp phần thúc đẩy mạnh mẽ tăng trưởng kinh tế quốc gia; (3) thúc đẩy thị trường bất động sản, tăng thu ngân sách và góp phần chuyển dịch kinh tế địa phương; (4) hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện nhằm mục tiêu phát triển bền vững, hiệu quả và hướng tới người lao động.  

Bốn hạn chế trong quá trình đầu tư KCN

Tuy nhiên, việc phát triển KCN thời gian qua cũng bộc lộ một số hạn chế. Đó là, chưa có sự gắn kết quá trình phát triển KCN với quá trình hình thành và phát triển đô thị từ khâu quy hoạch, đầu tư cũng như công tác quản lý; mô hình KCN thời gian qua chủ yếu phát triển theo mô hình tập trung công nghiệp đơn thuần, tập trung cho không gian sản xuất, lao động, chưa chú trọng hoàn thiện không gian sống, không gian sinh hoạt cho người lao động; thiếu sự chỉ huy tập trung thống nhất, còn có sự chia cắt, phân tán trong trách nhiệm quản lý, đầu tư giữa các bộ, ngành, địa phương từ loại hình KCN, KKT, KCX, khu công nghệ cao… tới việc đảm bảo đời sống, sinh hoạt cho lực lượng lao động; tiến độ đầu tư thiếu đồng bộ giữa yêu cầu khai thác KCN và nhu cầu phát triển đô thị.

Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, trong nhiều văn kiện của Đảng cũng như các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước đã chỉ rõ cần đồng bộ quy hoạch phát triển KCN với quy hoạch kinh tế - xã hội của vùng, địa phương, với quy hoạch phát triển đô thị; cần tập trung triển khai xây dựng hạ tầng xã hội cho KCN để đảm bảo đáp ứng nhu cầu của người lao động. Tuy nhiên, trong thực tế triển khai vẫn còn nhiều vướng mắc, thiếu nhịp nhàng, còn chồng chéo chức năng nhiệm vụ dẫn đến những áp lực về hạ tầng, về đầu tư, về quản lý cho vùng, địa phương đồng thời chưa tận dụng được hiệu quả “kép” từ quá trình phát triển KCN, quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa. 

Năm mô hình phát triển

Sự phát triển của các KCN có thể chia thành năm cấp mô hình, bao gồm: mô hình sơ khai (chỉ tập trung cho sản xuất, tách biệt với môi trường xung quanh), mô hình sản xuất kết hợp dịch vụ, mô hình KCN sinh thái gắn với nền kinh tế tuần hoàn, mô hình khu công nghệ cao gắn sản xuất và nghiên cứu khoa học, mô hình khu đô thị sáng tạo.  

Đầu tư các KCN thường gắn liền với đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, cả bên trong lẫn bên ngoài hàng rào, đây chính là yếu tố tạo thị đầu tiên, góp phần quyết định nên hình thái và cấu trúc đô thị.

Ở Việt Nam, phần lớn các KCN đang ở cấp độ đầu tiên, một vài địa phương đang phát triển KCN ở cấp độ thứ hai và thứ tư. Tại các KCN đang ở mô hình sơ khai, phần lớn các ngành công nghiệp thâm dụng lao động được đầu tư, nhất là các ngành may mặc, gia công điện tử... đã tạo ra lực hút dẫn đến bùng nổ dịch cư xã hội, một lượng lớn lao động rời bỏ khỏi khu vực sản xuất nông nghiệp di chuyển sang khu vực sản xuất công nghiệp, hình thành các khu vực có mật độ dân cư cao, có tính trung tâm hóa, tạo ra nhu cầu dịch vụ như ăn, ở, sinh hoạt, học tập và đi lại, là tiền đề cho sự hình thành đô thị công nghiệp. Yêu cầu về phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phục vụ sự phát triển của sản xuất đã hình thành nên quy mô và cấu trúc đô thị. 

Như vậy, có thể chắc chắn rằng sự đầu tư và phát triển của các KCN sẽ tạo ra và thúc đẩy sự hình thành và phát triển đô thị. Tùy theo quy mô và tốc độ lấp đầy KCN mà tiến trình đô thị hóa sẽ diễn ra nhanh hay chậm, tạo ra những ảnh hưởng nhiều hay ít đối với đời sống của người dân địa phương. Một số đô thị như Biên Hòa, Long Thành, Nhơn Trạch (Đồng Nai), Thuận An, Dĩ An, Thủ Dầu Một (Bình Dương), Yên Phong, Quế Võ (Bắc Ninh)... được hình thành từ KCN.

Hệ quả của sự phát triển thiếu đồng bộ 

Về mặt kinh tế, không tận dụng được yếu tố tạo thị trong quá trình công nghiệp hóa. Đầu tư các KCN thường gắn liền với đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng, cả bên trong lẫn bên ngoài hàng rào, đây chính là yếu tố tạo thị đầu tiên, góp phần quyết định nên hình thái và cấu trúc đô thị. Bất cứ một đô thị nào phát triển đều dựa trên nền tảng của phát triển cơ sở hạ tầng. Khai thác các KCN đều có thời hạn trong khi phát triển đô thị là lâu dài, vì vậy khi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho KCN phục vụ sản xuất cần tính đến khả năng sử dụng đồng thời và lâu dài cho đô thị. 

Phát triển các KCN dẫn đến tập trung dân cư, trước mắt là công nhân KCN, sau đó là gia đình của họ, tạo ra một thị trường tiêu thụ. Đây là yếu tố tạo thị thứ hai, định hình cơ cấu kinh tế của chính đô thị có KCN. Các nhu cầu ăn, ở, học tập, chăm sóc sức khỏe, giải trí, đi lại... của công nhân và gia đình họ sẽ kích thích sự phát triển của các ngành dịch vụ, thương mại, giáo dục, y tế… và cả bất động sản, vì vậy dự báo sớm nhu cầu này giúp các nhà quản lý chủ động tạo ra chính sách mở đường cho kinh tế đô thị phát triển. 

Sự tách biệt giữa KCN và khu đô thị làm tăng thêm chi phí vận chuyển, thời gian đi lại, gây vấn nạn ùn tắc giao thông, giảm năng suất lao động, giảm hiệu quả tích tụ của nền kinh tế, là yếu tố tạo thị thứ ba, yếu tố tạo nên sự phồn vinh của đô thị. Vì vậy ngay trong giai đoạn quy hoạch, đầu tư KCN cần xác định sự phát triển của đô thị tương ứng.

Về mặt xã hội, gây ra áp lực cho chính quyền địa phương trong công tác quản lý và đảm bảo điều kiện sống cho công nhân KCN. Theo kết quả khảo sát gần đây, đại đa số công nhân hoặc thuê nhà ở bên ngoài KCN hoặc ở tại quê, chỉ có một số lượng rất ít được bổ trí ở theo mô hình nhà tập thể, nhà ở xã hội. Đã có hiện tượng cả một làng lân cận KCN trở thành khu ở cho công nhân, biến làng quê nông nghiệp thành khu dân cư công nghiệp tự phát, làm biến đổi cấu trúc cảnh quan nông thôn.

Phần lớn các khu ở tự phát được đầu tư tối thiểu nhằm giảm giá cho thuê nên rất khó đảm bảo điều kiện vệ sinh, an toàn, an ninh. Việc ở tự do, phân tán đã gây ra rất nhiều khó khăn về quản lý xã hội cho chính quyền địa phương do tính linh động, tạm thời của lực lượng lao động. Đại dịch COVID-19 đã chỉ rõ sự tồn tại của vấn đề này khi các chủ doanh nghiệp buộc phải thực hiện “3 tại chỗ”, đưa công nhân vào ở ngay trong nhà máy để sản xuất nhằm đảm bảo không đứt gẫy chuỗi cung ứng, trong khi chính quyền địa phương gặp rất nhiều khó khăn trong việc truy vết dịch bệnh. 

Đại dịch Covid-19 đã chỉ rõ sự bất cập của công tác quản lý và đảm bảo điều kiện sống cho công nhân khi các chủ doanh nghiệp buộc phải thực hiện “3 tại chỗ”. Ảnh: doanh nghiệp tổ chức cho công nhân ăn, ngủ tại nhà máy trong một khu công nghiệp ở TP.HCM. 
Ảnh: Anh Tân

Đối với người dân địa phương, tập trung lực lượng lao động sẽ gây ra các ảnh hưởng liên quan đến chất lượng cuộc sống như dịch vụ y tế, giáo dục và có thể làm thay đổi nếp sống sinh hoạt thường ngày. Các vấn đề như nước thải, rác thải trở nên quá tải, ô nhiễm môi trường thường xuyên xảy ra.

Đối với người lao động trong KCN, khả năng tiếp cận các dịch vụ giáo dục, y tế còn gặp khó khăn, phụ thuộc vào khả năng đáp ứng và chính sách của từng địa phương. Một số KCN đã được đầu tư thiết chế văn hóa - thể thao, nhưng nhìn chung cơ sở vật chất còn nghèo nàn, mô hình hoạt động thiếu sức hút. Các trường mầm non vừa thiếu vừa hạn chế về cơ sở vật chất và đội ngũ giáo viên, một bộ phận không nhỏ con công nhân được nuôi dạy trong các nhóm trẻ hộ gia đình, một loại hình nuôi dạy trẻ cần sớm thay đổi.

Đội ngũ công nhân sử dụng các chợ địa phương hoặc tự phát, khó kiểm soát chất lượng thực phẩm.Với quy định hiện nay, việc bố trí quỹ đất để xây dựng các khu ở, các công trình xã hội thiết yếu do UBND tỉnh hoặc thành phố quyết định, trong khi số lượng công nhân và thêm gia đình họ đến làm việc tại KCN lại được quyết định từ sản xuất, bởi các chủ doanh nghiệp.

Mặt khác, tiến độ đầu tư các công trình thiết yếu luôn phụ thuộc vào tiến độ lấp đầy các KCN, trong khi nguồn ngân sách địa phương hạn hẹp, chính sách thu hút nguồn vốn bên ngoài xã hội để đầu tư hạ tầng xã hội KCN gặp rất nhiều khó khăn do sự chồng chéo pháp luật về đầu tư, pháp luật về đầu tư công và pháp luật về KCN. 

Mối quan hệ giữa công nghiệp hóa và đô thị hóa

Để khắc phục các tồn tại dẫn tới những hệ quả nêu trên, trước hết phải thay đổi nhận thức về mối quan hệ giữa quá trình công nghiệp hóa và quá trình đô thị hóa. Cần xem các quá trình này có quan hệ mật thiết, biện chứng, trong đó quá trình công nghiệp hóa tạo tiền đề hình thành và phát triển đô thị, còn quá trình đô thị hóa đem lại hệ thống dịch vụ hỗ trợ quá trình công nghiệp hóa thành công.

Thứ hai, nghiên cứu xây dựng các chính sách pháp luật đảm bảo gắn đồng bộ quy hoạch KCN với phát triển đô thị, dịch vụ trong một phương án tổng thể, thống nhất, từ quy hoạch cấp quốc gia đến quy hoạch vùng, địa phương, gắn quy hoạch chuyên ngành sản xuất với điều kiện phát triển kinh tế có tính tới đặc thù địa phương như tài nguyên, đất đai, dân cư, đảm bảo tiến trình đô thị hóa thuận lợi, gắn quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội với quy hoạch chung phát triển hệ thống đô thị. 

Thứ ba, xây dựng cơ chế, chính sách đủ hấp dẫn để thu hút các nguồn vốn đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật ngoài hàng rào KCN, các công trình hạ tầng kết nối, các công trình nhà ở, thiết chế văn hóa, phúc lợi cho người lao động, các dịch vụ phục vụ KCN. Đồng thời với các chính sách đầu tư bắt buộc nhằm đồng bộ quá trình đầu tư, vừa khai thác hiệu quả yếu tố tạo thị của quá trình phát triển KCN vừa đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần cho công nhân.

Thứ tư, hoàn chỉnh các khái niệm về mô hình đô thị công nghiệp, đô thị sáng tạo nhằm hình thành các tiêu chí, tiêu chuẩn về quy mô, cấu trúc, tỷ lệ sử dụng đất cho khu chức năng, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội để đảm bảo sự phát triển phù hợp giữa KCN với đô thị.

Thứ năm, hoàn thiện mô hình quản lý nhằm đảm bảo sự hoạt động nhịp nhàng, hiệu quả và toàn diện giữa trách nhiệm quản lý và phát triển sản xuất của ban quản lý các KCN và trách nhiệm quản lý xã hội của địa phương, trách nhiệm quản lý nhà nước của các bộ ngành trung ương. Người công nhân KCN phải được quản lý như cư dân đô thị, có trách nhiệm và quyền lợi như người dân đô thị.

TS. Đặng Việt Dũng - Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam