Cuộc không chiến cao ốc lợi - hại gì cho đô thị?

Năm 2010, chính quyền Hà Nội có lệnh dừng các dự án cao tầng tại 4 quận nội thành (Đống Đa, Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Ba Đình) nhằm “rà soát và tiến hành lập quy hoạch phân vùng để kiểm soát chặt chẽ việc xây dựng nhà cao tầng”. Ngày 24.11.2011 Chủ tịch UBND TP. Hà Nội Nguyễn Thế Thảo khẳng định: “Hà Nội sẽ không cấp phép mới bất kỳ một công trình cao tầng nào (được hiểu 10 tầng trở lên-NV) trong các quận trung tâm, ưu tiên xây dựng không gian công cộng tại khu đất di dời trường học, bệnh viện, cơ sở sản xuất...”. Tức là trong gần 6 năm “chờ nghiên cứu” đã xảy ra ít nhất hai tình trạng ngược nhau: những công trình nằm chờ duyệt chiều cao, quy mô (chủ đầu tư có thể đã khốn đốn, lỗ vốn); nhiều công trình không chờ, cứ xây, thậm chí còn tăng chiều cao lẫn quy mô (chủ đầu tư có thể hốt bạc).

Nhà hát TP Hà Nội nhìn từ phố Tràng Tiền. Ảnh: Wikipedia

Như vậy điểm tích cực đầu tiên của quy chế mới này (hy vọng) là sẽ đương nhiên xác định cụ thể chiều cao, quy mô... các nhóm công trình mà nó nêu tên vị trí, do vậy các chủ đầu tư (cũng hy vọng) không cần hoặc ít phải chạy vạy, xin xỏ để được thêm cao, thêm to... cho hàng hóa của họ. Tức là “Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc công trình cao tầng trong khu vực nội đô lịch sử TP. Hà Nội” mới, được áp dụng sẽ tạo ra hoàn cảnh giúp giảm bớt loại chủ đâu tư “hư”, văn vẻ gọi là “tạo môi trường kinh doanh lành mạnh”.

Ưu tiên cho môi trường sống

Nhưng ý nghĩa một quy chế quản lý quy hoạch - kiến trúc không nên chỉ thuần nhằm xây dựng môi trường kinh doanh tốt hơn, mà lớn hơn, quan trọng hơn, là sự tác động của nó tới môi trường sống, trong trường hợp này là của hàng triệu người dân đô thị. Như đã nói trên, nó có thể cho phép gia tăng sự quá tải, là thủ phạm trực tiếp gây ô nhiễm môi trường đô thị.

Thí dụ chỉ số PM2,5 (hạt bụi có đường kính nhỏ hơn 2,5micromet) trong không khí tại Hà Nội đo trong 2 ngày đầu tháng 2.2016 lên tới 388 microgam/m3, cao hơn cả Bắc Kinh vốn nổi tiếng ô nhiễm! Dĩ nhiên đó là hậu quả mật độ dân số quá cao, sử dụng quá nhiều phương tiện vận tải phát thải vào không khí...

Nhưng không phải ai, lúc nào cũng nhận biết rõ tình trạng ô nhiễm không khí được định lượng và chính quyền đô thị nào cũng thường xuyên, đủ phương tiện đánh giá, cảnh báo chất lượng không khí (chưa nói các nguồn ô nhiễm khác). Nhưng cũng chẳng quá khó để người dân đô thị tự nhận biết sự quá tải, hay khả năng chịu tải tại các khu vực đô thị, nếu xét trên vài phương diện sau: về giao thông là khả năng lưu thông của các con đường, bãi đỗ xe có đủ cho dân số thường trú, lai vãng, vỉa hè có đủ cho kinh doanh và đi bộ...; về xã hội gồm tình trạng cung ứng các dịch vụ giáo dục, y tế, văn hóa, không gian ngoài trời cho giải trí, thể dục thể thao...; về hạ tầng đô thị là điện, nước, thông tin liên lạc, nước thải, vệ sinh môi trường...; về văn hóa là hoạt động bảo tồn di tích, di sản văn hóa, đảm bảo cân bằng giữa truyền thống và phát triển...; về công thương là khả năng đảm bảo việc làm, dịch vụ đa dạng, công bằng kinh doanh...

Thường không có sự cân bằng hoàn hảo giữa các mặt trên (dân số và các loại dịch vụ phải được cung cấp) ở bất kỳ đâu, hơn nữa các đô thị Việt Nam còn đang chập chững bước vào thời hiện đại càng khó đạt. Do vậy chỉ nên xét đến các chỉ số mà sự quá tải có thể tạo ra khủng hoảng, chứ không đơn thuần là xét khả năng dung nạp theo quy chuẩn quốc gia về quy hoạch. Ví dụ khi mật độ giao thông trên đường Nguyễn Trãi (Hà Nội) đã quá tải như hiện nay, việc tiếp tục phát triển cao tầng trên toàn trục giao thông này sẽ tạo ra khủng hoảng.

Để tăng sức chịu tải của giao thông đô thị, người ta buộc phải xem xét toàn cục và có giải pháp cơ bản. Thí dụ, nếu hệ thống tàu điện ngầm được xây dựng thành công thì sẽ giải quyết được nhiều bế tắc hiện nay, hoặc nếu các nút giao đô thị được xử lý đúng cách cũng giảm được nhiều gánh nặng...

Muốn vươn cao trách nhiệm phải cao

Khi xây dựng công trình trên một lô đất, bên cạnh thu lợi nhuận từ giá trị bất động sản, bản thân công trình cần đáp ứng các trách nhiệm đô thị của nó, thể hiện qua các chỉ số quản lý xây dựng. Tuy nhiên, với hệ thống luật đô thị chưa hoàn chỉnh, các chỉ số quản lý có thể không thể hiện hết trách nhiệm đô thị, hoặc chỉ được biết hẹp trong một số cơ quan chuyên môn, hoặc cộng đồng dân cư không ý thức hết về quyền lợi của mình... Các lý do đó khiến nhiều chủ dự án đầu tư nhà cao tầng thu lợi lớn từ bất động sản, song sự quá tải đô thị do công trình đó tạo ra lại do các nhóm xã hội khác gánh chịu.

Ví dụ khi xây vài tòa chung cư lên một ô phố trước đây là khu nhà ở thấp tầng, có nghĩa là đã chất tải dân số lên đó khoảng vài ngàn đến vài chục ngàn người. Nhu cầu dùng nước, thoát nước thải, nhu cầu đỗ xe, nhà trẻ, trường học, y tế... đều tăng gấp mười lần trước kia. Song chủ đầu tư dự án bất động sản lại không đóng góp tương ứng cho chính khu vực đó về các hạ tầng kể trên. Lợi ích do bán bất động sản lọt hoàn toàn vào túi nhà đầu tư, nhưng chi phí hạ tầng không được hoàn trả cho nhà nước. Hậu quả xã hội lên khu dân cư lân cận không được đền bù.

Rõ ràng trách nhiệm đô thị đối với dự án đầu tư xây dựng cao tầng cần phải được thể chế hóa. Cụ thể một dự án đầu tư chung cư cao tầng cần chịu trách nhiệm:

Trả chi phí đầu tư hạ tầng cho Nhà nước. Bởi khi một công trình xây được trên một lô đất, là do các hạ tầng đô thị đã được đầu tư từ trước đó rất lâu, bao gồm đường, nhà máy cấp nước, nhà máy xử lý nước thải, nhà máy điện, các trạm thông tin truyền thông, toàn bộ các hệ thống hạ tầng kỹ thuật đi theo, toàn bộ hệ thống hạ tầng xã hội đang vận hành...

Chung cư cao tầng đó cần nằm trong khống chế về sức dung nạp của lô phố. Tại các khu vực có quy hoạch phân khu hoặc chi tiết, từng lô phố đã được tính toán sức dung nạp và công trình không được phép vượt quá sức dung nạp này. Các quy định này thường cụ thể theo từng ô quy hoạch, và căn cứ loại hình sử dụng đất gồm các chỉ số về tầng cao trung bình, tầng cao tối đa, mật độ xây dựng tối đa, dân số. Nếu tuân thủ các quy định này thì về cơ bản, công trình xây dựng không vượt qua sức tải của đô thị. Nhưng vấn đề phức tạp là, các công trình xây sớm, xây trước, sẽ chiếm đoạt quyền phát triển của các công trình xây sau, mà Việt Nam chưa có luật chuyển nhượng quyền phát triển.

Do đó nghiễm nhiên công trình xây sau sẽ bị chiếm đoạt quyền lợi này. Còn nếu có được luật nhượng quyền phát triển, sẽ buộc người xây trước phải thương lượng để mua quyền của người chưa xây. Ý nghĩa không chỉ là công bằng, mà khi đã nhượng cho người xây trước quyền đó, người sau không thể gây quá tải cho khu vực, vì đã nhượng quyền.

Các quận trung tâm Hà Nội sẽ được xem xét nâng chiều cao nhiều công trình nhà cao tầng. Ảnh TL

Công trình phải tự chịu các tải thêm mà nó tạo ra với các khu vực chưa có đủ hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Cần có các công cụ pháp lý để nhà quản lý căn cứ vào đó buộc chủ đầu tư chịu các trách nhiệm này. Ví dụ khi xây thêm một căn hộ chung cư, họ tạo ra thêm yêu cầu một chỗ đỗ ô tô, một - hai chỗ đi học cho trẻ em, nhu cầu điện nước, khám chữa bệnh cho ba - bốn người, việc làm cho một - hai người, chôn cất cho một - hai người... Với các hạ tầng cấp đô thị thì có thể trông chờ phúc lợi xã hội, song với tiểu khu thì các hạ tầng đó chưa có. Nghĩa là dự án đó phải tự tạo ra nhà trẻ, sân bãi đỗ xe đủ cung ứng theo chuẩn cho dân số mới, nhu cầu nước, điện, chỗ sinh hoạt cộng đồng, trạm y tế, thậm chí nhà làm việc của đơn vị hành chính tương đương cấp phường.

Công trình xây mới lấy đi những quyền lợi gì của các công trình có trước? Và cần khung pháp lý nào để cộng đồng hiện hữu đòi lại quyền lợi này, hay thậm chí không cho phép phát triển mới nếu nó chiếm đoạt quá nhiều. Một tháp cao tầng có thể tạo ra ảnh hưởng cực mạnh đến khu dân cư xung quanh. Ví dụ lượng dân số mới đến thậm chí vượt trội dân cư hiện có và biến cộng đồng truyền thống lâu đời trở thành nhóm khách trên chính mảnh đất của mình. Một nhà cao tầng cũng hút nước, điện rất nhiều... khiến toàn bộ khu lân cận rơi vào tình trạng thiếu điện nước. Khi xin phép xây dựng, các vấn đề hạ tầng không được cam kết, hoặc sơ hở trong cam kết. Chưa kể công trình lớn chắn ánh sáng, chắn gió, chắn tầm nhìn, khiến nhiều công trình hiện hữu bị hạ cấp. Hiện cũng chưa có khung pháp lý về số giờ nắng, quyền lợi thông gió tự nhiên và tầm nhìn, để có thể tính như các giá trị vô hình mà các công trình sở hữu, để làm căn cứ khống chế các phát triển mới. Tình trạng này xuất hiện khá phổ biến hiện nay với các cao ốc đồ sộ chiếm mặt sông thành phố (ở đồng bằng), chiếm mặt biển (ở đô thị biển), chiếm các hướng nhìn ra thung lũng, cảnh quan đẹp (ở đô thị miền núi)... chiếm hữu và xâm hại lâu dài các giá trị tài nguyên chung của cộng đồng.

Nhu cầu bảo tồn của đô thị chưa nghiên cứu đủ sâu sắc để đưa ra các khống chế hợp lý. Do vậy các công trình cao tầng, do khối tích và chiều cao quá mạnh của nó, có thể làm đảo lộn cấu trúc đô thị lịch sử, hiện hữu.

Công trình văn phòng hoặc chung cư cao tầng tạo ra sức phát triển nhiều mặt cho đô thị. Ví dụ tạo ra nhu cầu mở quán ăn, chỗ vui chơi giải trí, việc làm... Các tác động xã hội này cần được định lượng hóa, và phải là một phần của hồ sơ xin phép. Việc cấp phép hiện nay chưa cân nhắc, đo đếm các thay đổi cả tích cực lẫn tiêu cực do những công trình đó đem lại. Và tất cả sự thay đổi đó có nằm trong khả năng kiểm soát hay không, để từ đó đưa ra quyết định cấp phép, các điều kiện kèm theo cấp phép, hoặc từ chối cấp phép.

Những việc còn bất khả

Việc xây dựng thêm nhà cao tầng là hệ quả của đô thị hóa, tức là sự gia tăng tập trung dân số vào đô thị. Nếu xét vấn đề ở ngọn, tức là lấy thông số kỹ thuật để bàn cãi có cho xây thêm nhà cao tầng vào nội đô hay không thì sẽ đi đến tranh luận không lối thoát. Và dùng bất kỳ quy chuẩn nào cũng có thể chứng minh rằng rất nhiều khu vực thuộc Hà Nội hay TP.HCM hiện nay đã vượt qua sức dung nạp của cả hai đô thị.

Cho nên có lẽ cần thiết hơn là bàn vào hai vấn đề: giải pháp nào cho tăng sức dung nạp của khu vực hiện hữu; giải pháp nào để giảm tải ra bên ngoài đô thị. Song đứng trước cả hai vấn đề đó, hệ thống pháp lý về quản lý phát triển đô thị của Việt Nam hiện chưa hoàn bị, và ngay cả khi hệ thống đó cung cấp đủ công cụ pháp lý thì nó cũng chưa được tuân thủ nghiêm túc.

Bằng chứng là mô hình thành phố đa cực thay vì tập trung vào một lõi cần được tính đến từ rất lâu. Và tưởng như Hà Nội đã và sẽ phát triển thành đa cực, song ngược lại, nó đang suy trầm hơn vào dạng một lõi. Bởi các cực trẻ hơn còn quá thiếu về mọi mặt (chức năng, việc làm, hạ tầng xã hội, kinh tế). Mô hình đa cực cần được hậu thuẫn bởi hệ thống giao thông công cộng mạnh mẽ, mà hiện chưa hề có.

Chính quyền thành phố gặp rất nhiều khó khăn khi phải quản lý lượng dân quá lớn, nguồn lực hạn chế, thể chế chồng chéo, đa tầng, tính tự chủ thấp. Về cơ bản, họ không thể giải quyết điều này, mà chỉ có thể chống chọi khá thụ động. Cho nên, dường như cũng chẳng cần nghĩ đến giải pháp làm gì lúc này. Bởi chính các khủng hoảng đô thị sẽ dạy chúng ta phải cơ cấu lại để đủ khả năng giải quyết khủng hoảng.

KTS. Nguyễn Lâm